权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑

在这个大的背景下，钱颖一等提出的“中国特色的联邦主义”（Montinola，Qianetal.，1995；Qian&Weingast，1997）值得商榷。这一理论模型分析了中国改革开放时代的中央—地方关系，指出这一关系的制度性变化，特别是地方与中央政府讨价还价的能力和相对独立性，从这个意义上说，这一关系近似于西方国家分权的联邦制度。这一理论思路的核心是“可信的承诺”（creditablecommitment）。恰恰在这一点上，我不敢苟同。的确，过去的30年来，地方政府的自主性和分权倾向在实际运行中愈益明朗。但这并不是权威体制在制度上的根本性变化，而是在原体制框架内动态过程中的暂时平衡，地方政府的自主权在很大程度上是中央政府因种种原因所“赋予”的，因而是可以随时收回的（Cai&Treisman，2006）。简言之，来自上层的“事后追究”的权力机制（或任意性权力）是权威体制的核心制度安排，而这一制度安排的存在极大地压缩了有效性事前承诺（bindingpre-commitment）的可能空间。虽然改革开放时代的中央—地方关系已经大为松动，但权威体制的结构和动员机制仍然未有实质性改变，下放的权力仍然可以通过各种形式收回。在钱颖一等文章发表不久的90年代中期，中央政府主导的分税制改革就大大地强化了中央权力的能力。其他领域中的制度变迁也有类似情形。例如，村庄选举的制度化过程在国家取消农业税、“退出”农村的过程中有了大的进展（周雪光、艾云，2010）。但是，有证据表明，随着地方政府重新进入农村，从事征地开发等活动，政府对村庄选举的干预意图和能力也重新加强了。18

五、讨论和结论

本文从宏观层次讨论了当代中国政治运行过程中权威体制与有效治理之间的矛盾以及相应的应对机制。这一矛盾的核心是中央—地方关系，与国家建设和治理的重大问题息息相关，这是理解当代中国政治运行过程的主线。从这一分析角度来看，发生在不同领域中的各类重要现象并非各自独立，而是有着内在关系，是同一制度逻辑在不同领域、不同阶段的表现形式。尽管以上讨论集中在这一矛盾及其衍生的问题和后果上，应该看到，这一矛盾存在于长时期的中国历史过程中，随之而来的诸种现象和形式是社会历史和政治进程演变的结果，无法任意改变。另一方面，权威体制在现代社会中付出的高组织成本及其潜在的困境也是有目共睹且须正视的问题。

从“权威体制和有效治理”间矛盾这一角度，我们可以解读近年来若干政策的意义。首先，快速的干部轮换晋升政策强化了“科层雇佣制”机制和官员向上负责，唯上顺从的倾向，弱化了包干制机制，使得基层官员缺乏实际经验、缺乏对现有职责的承诺，削弱了地方政府解决实际问题的能力。第二，90年代以来分税制改革将主要税种的资源向上集中，加强了中央政府动员资源和再分配的权力，但是极大地限制了基层政府解决问题的能力。这一困境由于地方政府从土地财政上另辟蹊径，找到了出口，暂时减缓了财源上“有效治理”的危机，但因此导致了土地开发和城市房地产的危机，反过来涣散了中央宏观调控的能力。第三，在这一过程中，科层制基础上的利益垄断及其集团化倾向加剧，特别是资源向上集中导致的自上而下的条条控制。在中央—地方关系的钟摆向权威体制方向摆动的过程中，地方政府解决实际问题的能力随之弱化，导致了有效治理的危机。

出路何在？黄仁宇（1997a，1997b）在感慨历代王朝或疏于治理或无力治理时，反复提出“数字管理”的出路。渠敬东等（渠敬东、周飞舟、应星，2009）指出了在改革开放时期，特别是近10年来，国家治理从计划经济时期的总体性支配到近年来科层组织基础上的技术治理的转变。的确，技术治理在一定程度上可以加强自上而下的控制能力；技术手段在一些领域中的整合功能也是明显的，如度量衡或其他标准化程序。但正如渠敬东等作者们注意到的，新兴的技术治理依赖于繁文缛节的科层文牍制度，其内容越多，越需要多方协商和利益博弈，致使体制行政成本急剧上升，不堪重负。而且，技术治理不仅仅是单纯的技术问题，而且是价值观体系的改变。如同科层制度中的规章制度一样，技术治理过程中的信息不是中性的，需要在不同的利益、经验、认知结构过程中加以解读。从本文分析的角度来看，技术治理常常带有刚性约束，因此有着削弱、限制灵活性的潜在危险；而在一定条件下，技术上的松动和弹性可能有利于有效治理。

简言之，从根本上解决权威体制与有效治理之间的矛盾，需要在制度安排上另辟蹊径。在我看来，有两条道路值得探索。其一是通过新的治理模式来减缓、转化这一矛盾。例如，通过制度化的途径将权力和利益分而治之。其二是减少各级政府特别是中央政府的一些管理功能，缩小“有效治理”的范围，以社会机制替代之。两者殊途同归，旨在减轻权威体制的运行负荷，为根本上解决这一矛盾寻找出路。需要强调的是，未经深入分析明了的分权或权力下放并不意味着本文讨论的种种困境就可以迎刃而解（参见Treisman，2007有关集权—分权间利弊种种论点的讨论）。本文只是从一个特定的角度来分析讨论这些问题，对于其他一些因素（如全球化竞争、跨越国界的文化、信息交流）未有涉及。这并不意味着这些因素不重要，而是作者在理论抽象取舍上的抉择所致。对于这一系列重大问题的探究，本文只是一个初步的尝试努力，希望能够抛砖引玉，推动有关国家治理模式的进一步研究与讨论，为新时期的国家建设和社会发展提供坚实的社会科学研究基础。

*本文的思考和写作过程，得益于与许多学者的讨论交流以及他们的研究工作。他们是：艾云、蔡禾、曹正汉、冯仕政、李路路、练宏、刘世定、渠敬东、沈原、史普原、张静、赵树凯、张永宏、张翔、折晓叶、周飞舟、周黎安等。本文在第七届“组织社会学实证研究工作坊”（上海大学，2010年7月）和“国家建设与政府行为”讨论会（北京大学，2010年9月）上宣读，并得益于与会者的讨论批评。按学术界惯例，文责自负。