权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑

（一）国家的科层组织制度

现代国家的基本组织形式是科层组织，其基本特点表现在权力关系明确、等级层次有序的组织结构，通过专业化人员和正式规章制度来贯彻落实自上而下的政策指令，提高解决问题的效率。⑤这一制度的基本核心是：中央政府拥有行政统辖规划的权力，特别体现在人事安排和资源调配上的权力。在人事安排上，通过自上而下的人事管理制度和激励设计来周密完整地覆盖不同区域、部门和领域，从而确保科层制国家的一统性（Landry，2008；Schurmann，1968；周黎安，2008）。例如，中央政府在人事管理制度上拥有集中权力：公务员进入、考核、选拔、提升、流动，有着自上而下的统一规定。在资源安排上，中央政府有着极大的权力集中、动员和调配资源；而随之而来的自上而下的资源再分配又进一步强化了中央权威，加强了中央政府与各地区、社会（城市居民或农民）的联系。在权威体制中，国家组织覆盖范围之广，治理层次之深入，涉及内容之繁多，行政性动员之频繁，是任何其他治理模式所无法望其项背的。国家治理模式的这个特点意味着，权威体制对组织严密和协调程度的制度设置提出了更高的要求。当然，这些正式制度并不是一成不变的，它们在不同时期不断地加以调整，并且在实际运行过程中通过科层制内部不同层次、不同机构间的互动而变通实施，表现出了多样不一的实际过程和结果；中央与地方关系也不是绝对权力的从属关系，而是常常体现在讨价还价的过程中。但需要强调的是，这一权力关系的实质仍然是中央政府拥有最后的决定权和支配权，而下属各级政府只有实施过程中的执行权和授权范围内的治理权。尽管共和国历史上经历了不同时期的沧桑剧变，但体现在这些正式制度中的基本权力关系并没有实质性变化，我们看到的这些变化和调整仍然被困缚在权威体制和有效治理的矛盾之中。

（二）观念制度的建立和维系

面对辽阔国土上多元的文化和民众，科层组织制度——可以说，任何组织制度形式——无法单独地有效实施权威体制的权力，实现其所承担的责任，解决所面临的问题。因此，权威体制的维系需要其他相应的治理机制来渗透和连接这一体制所覆盖的各个层次和不同角落，而认同和顺从中央权威的观念制度正是提供了这样一个机制。在中国历史上，儒教文化曾长期地扮演了这一角色；文官选拔的科举制度使得大小官吏经历了礼教经典的“专业化”过程，从而获得有关行为规则和角色期待的共享知识。千万小农的同构性和相应的生产方式和社会生活模式在以君臣父子的礼教等级观念为核心的儒家文化的润滑整合下，维系了权威体制的观念制度。这个观念制度因历代国家政权的极力维护强化而得以世代延续（王亚南，1981；黄仁宇，1997a）。传统上分散经营的农业生产模式和政不下县的治理模式在很大程度上避免了国家与民众的直接冲突，从而减缓了日益分化的社会现实对一统观念的挑战。

在当代中国历史上，国家依靠马列主义意识形态统一执政党内部的观念，曾有效地替代了儒家文化观念制度的维系功能。在60年历程中，当代中国经历了延绵不断的各类政治教育、政治动员，思想改造和学习交流。这些运动时而发生在党内严密组织控制中或某一特定领域，时而以群众运动形式铺天盖地而来，贯穿和弥漫于社会各个领域和角落。尽管这些运动因其当时目标或任务不同而具体指向各异，但这些运动努力背后的逻辑可以解读为意在建立、维系或强化一个以权威体制为中心的共享观念制度。也就是说，不同领域中的各种运动（如“反右”、“四清”［社会主义教育运动］、经济上的“大跃进”、政治上的“文革”），虽然领域不同，目标各异，但都有着以统一思想观念来贯彻具体任务的形式，因而与强化一统观念制度的努力相得益彰。如果说中国历史上的儒教文化观念因小农生产方式的同构性而获得长期稳定性基础的话，那么当代中国建立以来的一统观念制度则是通过形形色色、持续不断的思想教育、政治活动，甚至是激烈的大规模官方组织的“群众运动”来不断地加以维系、修补和强化。

如上所述，科层制度和认同中央权威的观念制度是维系和延续权威体制的基本机制。那么，这一体制的实际运行效果如何呢？我们不妨从一个“成功”的例子——国家计划生育政策——谈起。作为基本国策之一的计生政策自20世纪70年代后期至今的实施落实，其规模之大、涉及范围之广、持续时间之长、效果之明显是中国历史上所罕见的。具体来说，首先，虽然这一政策在不同地区的具体实施细则和强度有着明显差异，但其作为统一的政策在全国范围内实施的普遍性是毋庸置疑的，涉及到不同地区、不同领域、不同单位相联系的亿万家庭。其次，这一政策自70年代至今达30余年，历经中国政治、经济、社会巨大变化的不同时期而经久不殆，在当代中国历史上绝无仅有。再次，这一政策实施的效果也是明显的，中国人口出生率的急剧下降和独生子女比例即是明证。⑥可以说，计生政策领域是权威体制贯彻实施国家意图的一个突出的成功案例。

取得这一显著成果的机制是什么？在这里，我们看到了高度动员的科层组织机制。第一，从中央政府到各级地方政府（直到村庄、居委会），建立了庞大、稳定的专门计生机构和人员。第二，中央政府采用了强大的激励机制，计生领域成为“一票否决”考核的重中之重，基层政府执行不力者则受到严厉处理，公务人员个人违反一胎化规定面临开除公职的危险。第三，在落实过程中出现了一系列创新实践，如从中央政府到省、市、县各级政府高度动员，分解指标、层层落实的“压力型体制”由此产生，每年若干次组织大规模、密集检查，而且地方政府层层加码（王汉生、王一鸽，2009；艾云，2010）；在计生领域中最早实行“数字管理”，引入计算机联网的数据统计，月统计、季度汇总等等。第四，与之相应的是大规模和持续的宣传教育活动，体现在各类工作单位自上而下组织的学习活动，以及各种宣传媒介的投入，从电视剧、报道、先进评比推广到街道村庄铺天盖地的标语口号。不难看出，权威体制的有效运行正是通过科层制组织的稳定结构与政治化教育的配套机制推行之：上述措施使得各级政府部门在这一领域中保持着高度政治动员的状态和持续有效的注意力分配。这一案例说明，权威体制的国家权威不是一纸空文；在贯彻实施其意图的动员能力上，在组织上、资源上和观念上都有着稳定的基础。

然而，这一成功的案例也恰恰说明了权威体制中实施其政策意图的困难和代价。我们不难看到，大规模强力推行计生政策导致了行政成本、人力资源、社会动员、政府注意力等方面的高昂代价，难以在其他领域复制。这意味着，在大多数情形下，权威体制欲强有力地推行其政策只能是有选择的，局部的，暂时的。

的确，权威体制在实际运行中面临极大的挑战。首先，权威体制的一个重要机制是“政令自中央出”，即一统的政策部署是这一体制的核心所在，通过上述的组织和观念制度机制实现之，在日常生活中自上而下的指令巡视等活动中得以体现和强化。而一统决策权的特点必然是“一刀切”，这是权威体制的制度逻辑所致。不难想象，如果制度上允许各地、各领域按其具体情况各自为政，久而久之，中央权威的有效性和合法性难免式微，受到质疑，而权威体制也随之出现危机，“国将不国”了。但权威体制越是强化和刚性（例如，人事和资源权力上的向上集中，自上而下的政策部署），其政策制订过程就越有可能与各地具体情况相去甚远，而这恰恰削弱了地方政府“有效管理”的能力。在许多情形下，这种举国体制一以贯之的做法不仅代价昂贵，难以为继，而且常常诱发重大灾难，如“大跃进”和“文革”（Yang，1996；周飞舟，2003）。国土之大，发展之不平衡，文化之差异，对一统的政策制定和实施实在是一个严峻的挑战。以当今中国现状为例：当城市业主维权方兴未艾之时，农村地区农户关注的是他们一年收获的价格走向；当成都平原上下“春江水暖鸭先知”，在土地开发上积极寻找着走出约束性政策的空间时，西北不发达地区则土地闲置、资金和人力资源匮乏，尚处在“春风不度玉门关”状态。在这里，一统的决策体制、各地面临的实际问题，以及基层政府解决问题的能力等等匹配制度要素之间的差异极大；由是之，权威体制与有效治理之间矛盾凸显出来。

其次，组织的局限性。当年，经济学家科斯（Coase，1937）问道：如果市场可以提高效率，为什么会有企业组织存在？随后的交易成本学派进一步提出：如果正式组织可以提高效率、降低交易成本，那么，为什么整个国家的经济活动不能放置在一个大的正式组织之中呢？交易成本经济学的研究发现，正式组织有着其特有的交易成本，如协调成本、激励成本等等。随着社会的复杂化程度增加，管理成本和协调成本急剧提高，对复杂性组织或活动投资的边际回报递减出现拐点，导致崩溃性动荡（Tainter，1990）。组织学的大量研究工作指出了科层组织运作过程所存在的各种问题：第一，有限理性常常导致组织目标、组织设计和激励机制等制度安排上的问题（Cyert&March，1963；March&Simon，1958）。第二，组织中的委托—替代关系，一方面，造就下级官员的代理人角色，权、责、利分离，难以从长计议；另一方面，不对称信息导致拥有信息方（通常是下级政府）有着更大的“谈判”优势，致使其在实际运行过程中具有相对独立性（Jensen&Meckling，1976；Wilson，1989）。第三，组织基础上的稳定利益集团导致科层制链条间的信息传递不畅、甚至失灵。因组织规模庞大，能力、忠诚诸方面信息微妙，中央政府很难彻底实行有效的人事审核、监管和任命。这些问题存在于所有的科层制组织中，但在中国庞大复杂的政府组织内部，这些问题由于其巨大规模、复杂结构、垄断地位和制衡机制的缺失而被放大和加剧了。⑦周黎安（2008：67）从委托—代理的角度，将这一矛盾表述如下：

作为所有权力集于一身的中央政府，主要需要完成两项基本任务：一是为广大百姓提供基本的公共服务，维持政权的长期稳定；二是保证下放给行政代理人的权力不被滥用，中央的政令能够畅通无阻。这两项任务本质上是冲突的：一方面，为了给广大百姓更好地提供公共服务，就必须尽可能把权力下放给基层政府，因为基层政府相对来说更了解当地民众对公共服务的偏好，更了解当地的具体条件；从公共服务的角度，集权者应该尽可能选择分权。另一方面，给定下级政府的官员目标和利益不同于中央政府，下级官员的行为不易监督，权力下放就意味着权力被滥用的危险，甚至被架空，而且权力下放越是到基层，监督就越困难，权力被滥用的威胁也就越大。所以从监督和控制的角度，集权者应该尽可能选择集权。

再次，一统观念制度也在不断地受到现代社会中多样化生活实践的挑战和削弱。究其原因，我们看到这一观念制度面临着多重危机。其一，毛泽东时代对儒家文化的颠覆以及“文革”中反抗等级秩序的经历，对传统的一统观念和政治教化打击重大。其二，现代社会的分化、不同利益集团的出现，瓦解了一统观念制度的社会基础。法国社会学家涂尔干（Durkheim，1984）提出，在欧洲社会从农民社会向现代社会转变过程中，社会内部的凝聚力也相应地由“机械团结”转变为“有机团结”。前者指社会群体内部通过人们相同的生活方式和在此基础上的共享观念而加以凝聚整合；后者通过社会成员在经济生活中的分工和相互依赖关系而产生。在社会分工日益精细、社会利益不断分化的过程中，通过一统共享观念来维系社会整合的机制越来越力不从心，使得涂尔干意义上的“机械团结”难以维系。当更多的专业人员工作在扁平结构的组织中，当人们生活在多元价值的生活中，当科学训练塑造的专业判断成为生活价值时，这些现代生产、生活方式难以避免地与传统的一统意识形态发生摩擦甚至激烈冲突。这一冲突自19世纪中叶即已发生（Levenson，1965），绵延持续至今，仍未有根本解决（李泽厚，2004）。

在这里，我们看到了权威体制的组织形式——统一的科层结构和观念体系——与不同区域面临的实际问题之间的深刻矛盾。从权威体制的角度，中央政府权威需要以严密有效的组织制度和观念制度维护之，体现在权力、资源的向上集中，并通过中央政府政策指令在日常工作中的贯彻落实而延续和强化之。但从组织有效治理的逻辑来说，权力、资源和治理能力应该放在有效信息的层次上，即加强基层政府的能力，而这一思路与权威体制的基本原则相悖，产生了紧张和冲突。而这一矛盾冲突正随着中国社会的多元发展而日益明朗化、尖锐化。