权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑

（三）应对机制之三：运动型治理机制

中央政府治理地方性或局部性偏差的一个重要手段是运动型治理机制，即通过政治动员的运动性方式和渠道来贯彻落实自上而下的政策意图。政治动员和运动型政府是中国权威体制的一个重要特征，有着多重渊源。12本文着眼点是狭义上的“运动型机制”，主要是指与行政机制相对的政治机制。在这里，政治机制指自上而下的按照政治动员方式来制定或更换政策、动员资源、推广实施，因此有着随意性、非常规性的特点；行政机制指在科层制的正式制度框架里，在常规基础上按章办事地处理、解决问题。我们这里讨论的运动型机制本质上是政治机制，而不是行政机制。13

运动型整治是调节权威体制与有效治理间矛盾关系的一个重要机制。如上所述，这一矛盾关系的主要“危机”所在是地方政府在自上而下政策过程中表现出的“偏差”。而运动型治理机制正是中央政府的主要“纠偏”手段，我们不难观察到这些纠偏措施在不同领域中的实施应用：从整顿金融市场混乱，整治市容，整治小金库，到安全生产等各个领域。从这一角度，我们也可以理解这些运动型治理机制的一些特点：第一，运动型治理机制的最大特点是，暂时叫停原科层制常规过程，以政治动员过程替代之，以便超越科层制度的组织失败，达到纠偏、规范边界的意图。因此，政治动员恰恰是组织机制失败的重要应对机制。第二，运动型治理常常采用大张旗鼓、全面动员、政治动员的形式，这有助于突破按部就班的科层制体制，在短期内将中央的意图和信号传递到各个领域、部门。第三，我们常常观察到，整治过程中对个别案例严厉处罚，以儆效尤；但惩处做法和对象有很大的随意性，令人感到治标不治本，痼疾难除。这是因为，执行的“灵活性”与执行过程中的“偏离”常常是同一现象的不同标签。也就是说，同一现象可能有着截然不同的解释；一旦超越了某种临界度，触动权威体制的神经，灵活性就演变成为偏离甚至对抗。但是，这些运动治理的目的并不是取消这些“灵活性”，而是通过间或的运动来规范“灵活性”的边界，从而在权威体制和有效治理间保持一个动态的平衡。因此，运动型机制和相应的运动型政府是权威体制不可缺失的组成部分，而且这一机制有着更为长远的历史渊源。14

在这里，我们也不难看到礼仪性活动对于运动型机制的重要性：这些不断动员的实践为运动型治理提供了组织动员机构和基本程序，而且对人们的参与和协调加以操练。运动型治理的权威基础与法制、科层制的理性权威迥然不同。运动型机制的纠偏、修补能力，其前提是魅力型权威的存在和不断强化，即权威体制的权威可以中途修改游戏规则，自上而下的部署安排有着任意性而不被质疑。而这就要求中央政府持有强制实施的权力。国家要保持“纠偏”的能力和任意性，不但需要组织上的政治动员能力，而且需要为这种自上而下的干预提供观念基础。上级检查、严打查处、贯彻学习等运动形式恰恰在不断强化魅力型权威，削弱理性权威的基础。

（四）应对机制间的动态演变

以上，我们讨论了权威体制和有效治理间深刻矛盾所诱发的各种应对机制。这些机制之间的关联和相互作用是怎样的呢？我们可以从中央—地方的集权与放权这一动态过程来加以认识。中央与地方间集权到放权的周期性循环在学术界已有众多讨论（董辅礽等，1996；周飞舟，2009；周黎安，2008；周雪光，1992）。15本文从权威体制与有效治理间矛盾这一角度解读这一现象。

我们的观察起点在国家运行的常态，即中央政府通过制定推行大政方略，引导地方政府的实际工作，给予地方政府在执行过程中因地制宜的灵活性。如上所述，这一机制缓和了权威体制与有效治理间的矛盾。在这一阶段，基层政府一方面以听命于中央的形式行事，以便获得自上而下的权威合法性；另一方面，它们面临“行政发包”的权责利各方激励，需要新的资源和“灵活性”以便实现有效治理。因此，这些具体行为做法多以非正式形式出现，与上级政府同谋，通过变通形式来完成任务。在执行政策过程中，各地做法在不同方向上的试验可能会越走越远，从而引起政策偏离。

这种偏离主线甚至对抗的态势威胁到中央政府的权威，导致了中央—地方关系的紧张甚至“失控”危机，从而迫使中央政府采用运动型治理机制加以纠偏。这一运动过程通常伴随着下面的各类做法：将组织权力（人事、资源）向上集中，听命于中央政府；用政治划线以规范观念行为；为了与以前做法划清界限，改弦易辙，则必须大张旗鼓，推行新的政策精神，以便克服科层制组织惯性的过滤和噪音。这些做法导致了中央与地方关系的钟摆偏向于中央统辖权的倾向。

由于运动型治理的“任意性”特点，这种“纠偏”努力常常矫枉过正，导致始料未及的后果。例如，“运动型治理”的一个常见结果是“一管就死”。由于运动型治理机制的随意性特点，当风头一来，人们随之谨慎行事，社会呈现了整齐划一、万马齐喑的状态。这一状态虽然巩固、强化了组织上和仪式上对中央权力的服从，但它削弱了基层政府解决实际问题的能力。以资源汲取能力为例。20世纪90年代中期以来，资源大幅度向上集中，体现了中央权力特别是汲取能力的提高。但是，资源集中导致了资源支配权与有效信息分离，削弱了地方政府解决实际问题的能力。地方政府资源匮乏意味着它们解决实际问题的能力随之衰弱。而通过“条条”自上而下的资源再分配（如退耕还林、村村通道路等），常常与地方实际情况不相吻合；地方政府的应对过程——变通和共谋行为——导致了司空见惯的“挪用”现象。短暂的高度政治动员可以有效于一时，但代价极大，难以为继。在中央政府高压政策下，地方官员噤若寒蝉、手脚束缚，难以因地制宜地解决当地问题，权威体制与有效治理的矛盾随之积累延续。久而久之，这些矛盾紧张逐渐明朗，危机四起。

面对这种局面和随之加剧的“有效治理”不足带来的矛盾危机，中央政府不得不调整政策，通过权力、资源的下放来调动地方政府的积极性，增强基层政府有效治理的能力。从集权到放权的过程有着种种表现，如局部性试验、特殊政策、中央授意的地区性改革等等。为了打消上轮集权整治的肃杀气氛，常常会在舆论上大造声势，鼓励观念创新和不同方向的试验。此时的做法表现出了中央—地方关系钟摆倾向于放权的态势。于是，中央—地方关系回到了决策一统性和执行灵活性松散关联的常态起点。

上述讨论表明，国家与地方关系及其应对机制间互动过程导致了集权—放权的周期性转变节奏，而权威体制也在这一过程中经历了名（象征性国家）与实（强势国家）的转换演变。16

四、应对机制的衍生影响和意义

以上我们讨论了当代中国政治运行过程中权威体制与有效治理之间的矛盾以及由此衍生出的应对机制。这些应对机制在缓和矛盾的方面起到了重要作用，但同时它们带来了一系列后果：中央决策与地方执行间的松散链接以及潜在的组织失败对权威体制产生威胁，导致了各种防范机制应运而生，如政教的仪式化和政治动员为特点的运动型机制。而这些防范机制常常与新型治理机制不兼容，对政治运行和国家建设产生了更为深远的影响。我们下面集中讨论其间的几个重要方面。

上述应对机制对现代国家的基本制度建设有着重大约束。其中最为重要的领域之一是法治国家的建立。依法治国是多年来国家建设的一个主题，但是实际进展步履维艰。从本文分析的思路来看，这是不难理解的。法律制度的核心是一个稳定、刚性的制约机制，即法律面前人人平等，用同一标准尺度来衡量裁决问题。这一制度逻辑对于权威体制来说，有着两方面困难：第一，司法体制的有效运行需要一系列关于立法、司法、监察和执法领域中的变革，这意味着一个新的、独立的权威体系，以及相对稳定、非人格化的法律条文的实施。这对“政令自中央出”的权威体制是一个严峻挑战：法律的稳定性束缚了中央政府使用运动型机制的空间和范围，限制了自上而下的动员能力。第二，独立的司法裁决又对地方政府解决实际问题的能力加以刚性约束，从而限制了有效治理的灵活性。在政治运行过程中，我们不难看到地方政府的各种做法（如拆迁、严打、城管、信访、双规等等）常常与法律条文相悖。地方政府的许多做法，如“项目打包”（折晓叶、陈婴婴，2011）、退耕还林的资源“挪用”（Zhou，2009）等等，在很大程度上增强了基层政府解决实际问题的能力。但与此同时，这些政府行为持续地侵蚀弱化法制的基础和社会共享观念，使得依法治国的国家建设流于仪式化。

上述逻辑也可以解释理性化科层政府发展缓慢的原因所在。在一个充分发展的科层制度中，官员按章办事，不徇私情，正式或非正式的规章制度趋于成为约束官员行为的科层制“牢笼”（Weber，1978）。如此，科层理性一方面否认了中央集权任意干涉的权威，另一方面约束了基层官员行为和执行政策的“灵活性”，加剧了权威体制和有效治理间的矛盾。卡尔·曼海姆（KarlMannheim）指出：“所有科层制思维的基本定式是把所有的政治问题转化为行政管理问题”（Merton，1952：360）。在中国政体中，我们时常看到相反的情形：政府的一个强有力动员机制正是把有关的行政管理问题转化为政治问题。动员型机制的组织基础是动员型政府，而政府要保持动员的高效率和应急能力，就必须突破按部就班的科层理性，以政治逻辑代替科层（行政）逻辑。在自上而下布置任务时，基层官员常常听到的一种说法是：这是一个政治任务；不管你怎么做，都要完成。我们观察到，基层政府在落实、执行自上而下的政策和政治动员的过程中，政府不同部门、不同科室的人员都会被抽调甚至是全体投入到某项任务中去（如村庄选举、奥运安保、维稳等等）。在这个过程中，科层组织的正式制度不断地被打断、被弱化。

在这一分析框架中，我们也不难理解为什么专业化过程在中国社会发展中举步维艰。17权威体制的逻辑适用于普遍统一的标准，如度量衡标准，但与专业化逻辑难以兼容。在现代社会中，专业化过程成为培育专业精神，产生共享观念的一个重要渊源。例如，医学界的医生专业化过程在很大程度上塑造了医生—病人、医生—护士、医生—医院间的关系，成为社会整合的重要机制。律师、教师、经理等职业亦复如是。专业化发展需要有其各自的专业化过程，从教育、培训、自律到专业协会和杂志等一系列制度。而这些专业化过程有着相对独立性，形成各自领域中的专业权威，难以纳入权威体制的逻辑之中，甚至形成对权威体制的挑战，因此产生了制度逻辑的不兼容性。在实际生活中，我们看到权威体制的种种实践在削弱、阻碍专业化过程的展开。国家的一统观念制度实际上阻碍或“否认”了各个专业领域中建立共享观念的独立过程；专业组织和活动常常被看作是对权威体制的威胁，从而受到极大限制。而专业人员在各种政治教化的礼仪性活动中也必须放弃或变通他们的专业化观念。当一个专业人员（如教授）必须按照政治动员的需要来参加各种教化活动时，他（她）必须把自己的专业价值判断束之高阁，去扮演这一仪式化过程的司仪角色。如此这般，专业化过程不断被打断，被虚化，成为象征性符号，而不是塑造专业化的基本价值和共享观念。