权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑

三、“权威体制与有效治理”矛盾的应对机制

权威体制与有效治理的矛盾是特定国家治理模式的运作逻辑内生所致，不可能找到一个一劳永逸的解决办法；但是，这一体制必须知难而上，上下求索，在动态过程中不断调整，寻找两者间某种暂时平衡点。于是，在中国政治演变历史上发展出了一系列的应对机制，诱发了相应的组织行为和未预期后果，这是我们下面讨论的着眼点。虽然这些应对机制在近现代中国历史不同时期均有体现，我的讨论则集中在近30年的改革开放时期。

（一）应对机制之一：决策一统性与执行灵活性之间的动态关系

各地、各领域中的经济发展水平、拥有资源、文化场域每每不同，而一统的国家政策从本质上不可能兼顾各地实际状况，因此，在制度安排上必须允许各地政府在执行过程中针对当时当地具体状况的应变处理。在这一前提条件下，决策一统性与执行灵活性体现了中央统辖权与地方治理权间的动态关系，是国家治理的核心过程。其基本表现形式是：中央权威体现在各层次政府对其一统决策的贯彻实施过程之上；但在这一条自上而下的政策主线附近，允许各地、各领域的基层政府在不同方向上的偏移，以适应当地情况，增强其解决实际问题的能力。在这个意义上，“有效治理”需要基层政府官员在一统的国家政策实施过程中采取因地制宜的灵活性。这里的悖论是：一统决策的集中程度越强，执行过程中的灵活性就越大（周雪光，2009）。

从制度安排上，当代中国政府在实际运行过程中采用的是逐级代理制，即中央及各级政府将属地管理的事权（治安、就业、经济发展、公共产品提供等等）一揽子交付下一级政府，而且将下级政府官员的任命、考核和管理委托给其直接（或隔级）上级部门。周黎安（2008）把这一制度称之为“行政逐级发包”的包干制，并从信息和激励经济学的角度，对这一制度做了最为完整、深入的分析讨论。曹正汉（2011）从分散决策风险的角度，讨论了这一治理模式的优势，及其对中国政治制度稳定性的意义。如许多学者们已经注意到，这一制度安排在中国历史上也有迹可循（Huang，2008）。从形式上，这一逐级代理制度似乎在很大程度上缓和了权威体制和有效治理之间的矛盾：“代理”制度维系了权威体制的基本结构和象征性权威，而事权、人事权的下放则把治理权力放到了最有信息的层次上；如此制度安排，施以恰当激励，各级下属相率同心尽力，中央因此可以高枕无忧。

然而，逐级代理制只是国家与地方关系的一个方面。在当代中国历史上，地方政府在实际运行过程中拥有很大的资源和事权，这是不争事实；但是，中央政府（或上级政府）有着自上而下随意干预的绝对权力，所谓压力型体制即是其突出特征（荣敬本，1998）。在实际运行过程中，执行灵活性本身不是稳定不变的，而是因事因地而异，有待自上而下的裁决（周雪光，2009）。此外，中央政府可以通过政治动员、人事变动、资源配置、项目安排等各种正式或非正式过程来影响地方政府的注意力，打断或重新安排下属政府工作的轻重缓急次序。例如，施坚雅和他的同事（Skinner，1985；Skinner&Winckler，1969）指出，在20世纪50年代到70年代间，中央政府在农业领域中有着11轮自上而下的政策干预周期。周飞舟（2009）发现，在推动“大跃进”运动时，毛泽东通过更换省级领导人的做法来逼迫地方政府追随其动员号令。因此，“官员升迁以及与此相关的‘锦标赛’并非一个简单的晋升标准的问题，而是与整个政治体制的理念、特点和时势紧密相连”（周飞舟，2009：8）。近年来，关于基层政府状况，尤其是与民众百姓直接打交道的乡镇、街道一级政府状况，有着大量研究工作。这些研究发现，基层官员的日常工作大多是被动地应对、落实自上而下的各项政策指令（赵树凯，2011），或者在制度环境压力的缝隙间寻找生存发展空间（吴毅，2007；张静，2000；欧阳静，2009）。不同地区、不同领域的基层政府官员所表现出的十分相似的行为做法表明，这一代理制不足以在中央—地方关系间提供一个松散关联的稳定机制，不足以在制度上保障各地因地制宜的灵活性；而更近似于实际运行中应对权威体制束缚的权宜之计，始终处在不断调整、时常打断的动态过程中。⑧周黎安（2008）试图把这些不同的机制——中央统辖权、地方治理权、压力型体制、自上而下的干预过程——置放在一个理性模式中加以解释。在我看来，这一做法可能把许多重要的问题排斥在研究者的视野之外，因为这些机制在政治运行中的堆砌共存正是这一体制长期积累的各类矛盾、不兼容性的体现，时常通过剧烈的政治、政策转变而化解之。所以，这些紧张、变动状况恰恰是需要解释分析的。⑨

从这个角度，我们可以解释基层政府运作的一系列特点。例如，许多学者注意到，政策实施过程中表现出各种变通现象（孙立平、王汉生等，1997；孙立平、郭于华，2000）。“变通”反映了基层政府官员在解决实际问题时偏离官方话语体系或科层制正式制度的做法，“介乎于正式的运作方式与非正式的运作方式之间的一种准正式的运作方式。更确切地说，变通实际上是一种正式机构按非正式程序进行的运作”（孙立平、郭于华，2000），通过因地制宜的地方性机制来完成上级政府规定的任务（应星，2001）。刘世定（1996）着眼于正式制度与非正式制度之间的互动，讨论了基层政府在解决乡镇企业实际问题的种种变通做法。从我们上述分析角度来看，这些变通做法的产生和普遍应用反映了中央政策和当地实际状况间——正式制度与非正式制度间，官方话语与地方性知识间，正式权力与“文化的权力关系”间（Duara，1988）——的差距、空隙和弹性。正因为如此，地方政府有效治理的能力在很大程度上体现在解决实际问题时诉诸地方性、社会性、非正式性的种种话语和做法。

基层政府间的共谋现象也可以从这一角度加以认识。周雪光（2009）指出，中国政府管理过程中存在着决策一统性与执行灵活性、象征性国家与基层治理之间的矛盾。在这个大的背景下，基层政府间共谋行为也在很大程度上缓和了权威体制与有效治理间的矛盾，缓和了自上而下的政策在各地实施过程中产生“共振反应”所可能带来的震荡。周雪光（2009：53）一文的最后一段这样写道：

如果从积极意义上来看，许多的“共谋行为”体现了基层政府通过灵活执行政策以便完成自上而下的任务；这些行为解决了一统政策与地方性情况之间的差异或冲突。如此行为也可以解释为基层政府在直接上级部门庇护下针对当地情况的适应策略。从这个角度来看，执行过程中的“共谋行为”或地方灵活性对于我们理解“象征性强大国家与有效性地方治理”两者并存的情形有着启发意义。我们看到，一方面，“政令自中央出”的一统决策过程强化了强大中央政权的象征意义；另一方面，基层政府间“共谋行为”所体现的地方性适应机制在很大程度上对集权决策过程的内容因地适宜加以调整，对其可能产生的困境弊端加以有效化解或校正，使得一统决策过程的形式避免受到与现实矛盾的挑战，从而得以延续。因此，两者互为依赖生存：“共谋行为”之说只有在一统决策前提下方有意义；而唯有基层政府的“共谋行为”的存在，才能有效维持一统决策过程的象征意义。在这个意义上，基层政府间共谋行为或许可以解释为中国社会演变过程中产生的对中央集政体制约和平衡的一个制度安排；因此，“共谋行为”的普遍存在和强大生命力有着更为深层的制度渊源。

然而，无论是变通还是共谋等各种形式的行为做法，都隐含着对权威体制本身的挑战。这些变通做法凸显了政府正式制度之外的其他运行机制，在日常工作过程中虚化了权威体制实际意义，而以区域性、社会文化关系替代之。变通的多样性和灵活性恰恰体现了一统决策与有效治理间的距离和紧张。在这个意义上，有效治理是以弱化权威体制的正式制度为代价的。

（二）应对机制之二：政治教化的礼仪化

改革开放30年来，在国家建设过程中，另外一个微妙且意味深长的变化是政治教化活动的礼仪化。无论是正式科层等级制度，逐级包干制，还是各类的变通做法，对于维系一个辽阔多元的大国疆土来说是远远不够的。从国家的视角来看，这一组织治理机制的局限性更为加剧了强化观念整合的迫切感。如果不得不在组织机制上把权力下放给下属官员，如何能够让他们按照中央权威的意志和理念行事则更为至关重要，而这在很大程度上依靠政治教化机制来实现。⑩当代中国60年来，特别是改革开放30年以来，各种各类的政治思想教育运动层出不穷，从中不难窥见国家建设中寻找维系权威体制的观念整合机制的种种努力，以及共享观念与权威体制之间的紧密关系。

然而如上分析，面对多元剧变的社会，这些努力收效甚微。首先，经过“文革”反权威运动的荡涤，传统权威与造神运动产生的新权威中心已经支离破碎。在改革开放的大浪潮中，空洞的教化内容与人们日常工作生活中的多元价值、扁平组织结构，以及非正式权威磕磕碰碰，难以和谐共处。因此，我们注意到，教化努力不得不越来越依靠组织的刚性束缚，在科层制度的层层落实过程中，从时间上、形式上和激励上加以硬性约束。而且，这些硬性规定的活动随着领导层不断更换、不同任务角色的转变而愈发频繁，但这些活动与人们的实际工作和行为却关系甚微，成为人们不得不参与的种种仪式。

这些仪式化活动的另一来源是基层政府迎合自上而下压力的需要。从基层政府角度来看，经营其管辖范围中的种种任务，时常不得不以灵活变通甚至共谋而为之；而面对来自中央政府的压力，如此“偏离”行为有着实实在在的风险。所以，从规避风险的角度看，在仪式上表现出保持与中央权威一致的姿态尤为重要。在各种基层场合，这些仪式性活动比比皆是：政府机关墙报上，整齐划一地排列着主要领导的“党性分析报告”；人们搁置各自的专业工作和职业判断来参加政治学习，重复那些官方话语。一位基层官员如是说：“中央下达的文件指令，我们的表态很重要，但真正执行起来就不符合实际了……但来自直接上级的指令就要认真对待了。”在一次农村干部会议上，一位县委书记启发农村基层干部：……现在上面推动各种项目和有关部署要求，“你在汇报工作时就要把你的工作和这些要求联系起来。你讲了一大堆你的工作，但如果不和这些要求联系起来，就不是一个好汇报，这是点睛之笔。你的日常工作总是这样做的，但是汇报时要和上级的工作部署联系起来”。11在基层政府，人们对于“虚活”和“实活”有着清楚的分别。“认认真真走过场，踏踏实实搞形式”这一说法恰如其分地反映出这些政治教育活动的仪式化特征。如此，传统的一统观念制度在我们的日常生活现实中转化为相应的仪式制度。

如此礼仪性活动对于权威体制的意义是什么？我以为，这些仪式性活动对于（暂时地维系）权威体制来说，有着重要功能。当人们“认认真真走过场”时，这些行为本身就是对这一体制的顺从和接受。也就是说，这些仪式化活动在日常生活中不断地维系、强化了人们相互间对中央权威的意识和认可。这一仪式制度不是从认知上建立了共享观念，而是在象征性符号和动员机制上建立和制度化了一整套程序规则。政治动员体制也在这些周而复始的过程中不断确认其合法性、有效性。这好比军队营房中的日常操练，这些列队行走形式本身与战时应对千变万化的战场场景没有直接关系，但是它们强化了服从命令、遵守纪律的习性。如此这般，政治动员一旦到来，人们会随之启动，而观念制度的功能也随之进行了由名到实的转换。简言之，这些仪式性活动产生了民众顺从权威的共享知识和同步振动的效果，这正是权力的基础（Chwe，2001）。这些活动的仪式化趋势，并不一定是运动推行者的初衷或有意设计，而是各种力量参与其中的政治过程演化之结果。但这里有待回答的问题是，这种以“仪式”活动操练建立的维系纽带与组织制度是什么关系？与实质性的资源分配是什么关系？这一维系纽带是否可以经得起未来社会风云的震荡和冲击？

逐级代理制的应对机制在很大程度上缓和了权威体制实际运行的困难；而政教仪式化的机制则维系了这一体制的象征性意义。从国家的角度来看，上述应对机制也有着其潜在危险。当政府默许或鼓励下级政府因地制宜时，后者可能按自己意图解读实施政策，随着政策实施过程的展开，执行灵活性越来越大，与这一主线的偏差距离越来越大，导致与原政策相去甚远的结果。而这些偏差不仅仅反映了区域性的差异，更为重要的是，它们隐含了对权威体制的挑战，如果不能及时制止，则可能诱发地方割据，导致中央统辖权的危机。从这一角度来看，这一制度安排的一个重要考虑（或者说，中央政府的一个重要目标）不仅是保持决策的一统性，允许（默认）执行灵活性，而且更为重要的是，需要保持最后裁决权，即纠偏的能力，规范边界的能力。在中国政治过程中，相应的治理机制——“运动型治理”以及相应的运动型政府——应运而生。