权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑

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【注释】

①“在21世纪，中国是这个世界上惟一一个将前19世纪的幅员、人口和政治文化保持在主权国家和民族范畴内部的社会。与所有帝国分裂为主权国家的形式不同，中国近代的民族运动和国家建设将前19世纪混合型的普遍主义帝国体制的若干特征和内容直接地转化到民族—国家的内部结构之中”（汪晖，2003：21）。

②柳宗元的《封建论》表达了国家视角下对封建割据的深深忧虑，即一旦地方政府的权限通过正式制度确立下来，对于地方政府管辖区域内的诸多情况，中央政府干预权就会受到极大束缚，“侯王虽乱，不可变也；国人虽病，不可除也”。而郡县制度下，“时则有叛人而无叛吏，人怨于下而吏畏于上”。

③从钱穆、黄仁宇、王亚南到新近有关中国国家制度（科举、文官、基层控制）的研究（白钢，2007；吴宗国，2004；阎步克，2010；楼劲、刘光华，2009等），学者们虽然在具体细节和着眼点上各有侧重，但他们在中国国家治理机制大脉络上的见解却有着很大程度的共识。

④自汉代罢黜百家，独尊儒术以来，这一观念制度一直是以儒教文化为核心的。所以，黄仁宇（1997a）把这一价值观念归结为道德价值。这一观点在学术界有着相当一致的看法。

⑤韦伯（Weber，1978）注意到并分析了中国传统的科层制度与西方理性权威基础上的科层组织之间的差异。这是进一步分析中国政府组织的切入点。

⑥中国30年来的人口急剧下降的状况和趋势是公认的，但学术界对其实际效果的评估以及其未来影响尚有很大争议（王丰、蔡泳，2010）。

⑦黄仁宇（2001）在研究18世纪明朝财政与税收状况时注意到了在落实税收过程中，中央政府有权而无力，地方政府有力而无权的窘况。

⑧渠敬东等（2009）对国家与地方关系在改革时期的演变，特别是90年代以来财政国家和行政国家的演变，有着深入独到分析，精辟见解良多；但这些变化的深层原因和意义，特别是与权威体制的关系，尚有待进一步开掘。

⑨周黎安（2008）以包干制（subcontracting）与雇佣制（employmentrelationship）两个概念来区分中国制度安排上行政发包与自上而下行政命令两种机制，认为中国政府制度安排的主线是前者。我以为，这一概念区分对于深入讨论中国政府官员行为很有意义，但对周黎安的命题不敢苟同。在我看来，中国各级政府间关系是这两种机制的混合，在某些方面有着包干特点，而在另一些方面则明显地受制于科层等级结构约束；而且，两者间角色关系随不同时期和地点而转变。近年来，两者的重心越来越多地向后者倾斜。

⑩周黎安（2007）、周飞舟（2009）等提出，地方政府间的锦标赛是激励设计的重要手段之一。有关政绩与晋升间关系的研究讨论众多，亦有系统的统计分析（见周黎安，2007）。但这一领域争议颇大，未有定论。在我看来，这一激励的实际过程和效用的黑盒在实证研究中尚未打开。

11摘自作者的田野研究记录。

12冯仕政（2011）将不同领域中的各类运动概括为“国家运动”，讨论了它们与中国背景下的国家缔造（state-building）历史过程以及魅力型权威之间的关系和渊源。

13与此相应的是，各级政府都有着运动型政府的组织结构特点：行政权力集中，科室间边界不清晰，分工程度低，闲置资源居多。这些结构特点尤其利于紧急动员机制的充分实施，它们的稳定存在来源于对政府长期运动式运作的适应过程。

14历史学家孔飞力（Kuhn，1990）在研究清代“叫魂”案例（1768）一书中指出了行政机制和政治机制两者的差异：前者是常规性权力（routinepower），而后者是“随意性权力”（arbitrarypower），即不受常规制度约束的权力（Kuhn，1990：187）。建立在科层制组织基础之上的常规性权力为官吏们塑造了他们的行为方式，并提供了有效的自我保护。而皇室中央却需要依靠超越常规的其他动力——随意性权力——“动摇官吏们用以有效自我保护的常规行为方式，从而使得弘历可以直接面对其官僚制度的问题”（Kuhn，1990：211）。在两个多世纪沧桑巨变之后的今天，纵观诸多运动型整治做法，历史所表现出的顽强生命力和连续性令人印象深刻，也引人深思。

15周黎安（2008）把中央集权和地方分权看作是结构性常态。周飞舟（2009）着眼于“大跃进”时期的演变，更多地强调了集权和放权在经济领域中弊端（投资规模、重复建设等）的相互作用。周雪光（1992）的研究强调了这一过程中国家与民众互动所产生的政治压力意义。

16近年来的情况是，这些集权—分权过程的节奏本身也常常流于仪式化，即当中央政府紧急叫停时，地方政府“表态”迎合，但暗地仍我行我素。这一分离使得自上而下的纠偏能力减弱，权威体制随之松懈，催化着潜在危机。

17冯仕政（2011）从“国家运动”和魅力性权威的角度分析了专业化过程缺失的原因。从本文角度来看，这在很大程度上是权威体制的制度逻辑所致。

18基于作者2010年在深圳、广州、成都、杭州等地的访谈。