周振鹤：历史上中央与地方的关系就像钟摆一样

您曾指出，中国古代行政区划层级变迁在历史上有过三次循环，其中唐宋占据怎样的地位？

周振鹤：简单地说，中国古代行政区划层级的变化，大致可以分为三个阶段。第一个阶段是秦汉的郡县二级制转化为魏晋南北朝时期的州郡县三级制，前后经过八百年。第二个阶段重复了从两级制到三级制的循环，即隋代和唐代前期的州（郡）县二级，变为唐代后期和宋辽金时期的道（路）州县三级，也有大约七百年。第三阶段是元明清时期及民国初年，历时六百多年，政区从多级制简化到三级制，以至短时的二级制。

说到唐代，唐太宗在隋炀帝的基础上，以山川形便把天下分为十道。这十道都以名山大川或关隘要塞作为界限，形成了在地貌组合上相当完整的地理区域。十道的划分是《禹贡》九州以来第二次最重要的地理区划。这里插一句，过去人们对《禹贡》的性质不大清楚，到底是政治地理呢，是自然地理呢，还是经济地理呢？争论了很久。照我看，基本上还是政治地理，即古人对政治地理的两种基本认识：一种是五服制，圈层状的；一种是九州制，分块状的。九州是统一愿望的体现，十道则是统一后君主踌躇满志的表征。九州的分布是北六南三，十道却是南北对半开。到了开元年间，唐玄宗把十道分成十五道。安史之乱爆发以后，唐代政府相继在全国布置了四十多个方镇。

由内藤湖南提出的“唐宋变革论”现在得到很多人的认可，并得到许多延伸性的阐释，不过我以为唐宋变革的关键点不但在唐宋之际，还在安史之乱。唐前期和唐后期是两个截然有别的时代。安史之乱的影响非常大，甚至可以据此将古代中国划成前后两个不同的时期。我以前写过一篇论文《唐代安史之乱与北方人民的南迁》，把安史之乱引起的移民过程揭示出来。历史上的这次移民也是规模极大的，但因为史料很分散，显得比较隐晦。过去一般认为中国历史上有两次最重要的移民浪潮，一次是西晋永嘉之乱以后，一次是两宋之际，其实安史之乱以后到唐末五代也发生过一次移民大潮。这是从人口的角度反映安史之乱造成的巨变。

安史之乱也造成唐代制度上的大变革。比如说，唐前期的赋税制度是租庸调，到后来就变成两税法了；唐前期是身份性的府兵制，后来就变成职业性的募兵制了；在中央地方关系方面，原来是高度的中央集权，到了唐后期，两级政区后来变成实际上的三级政区了。总之，行政、财政、军政三方面都有很大的变化，安史之乱等于是把一个唐朝变成两个唐朝了。另外，在经济方面，经济重心也开始从北方移到南方来了。

进一步而言，唐宋变革也体现在中央与地方关系上。唐前期是州县两级制，唐后期实际上成了方镇-州-县三级制。尽管中央始终不承认方镇一级地方区划。到了宋代，接受唐代藩镇割据而造成五代分裂的教训，又要避免两级政区过多难以管理的局面，特地设计出一种虚三级制。亦即行政区划虽分为路-州-县三级，但州县这两级是实的，而路这一级是虚的，其权力分散于转运使司（掌财政）、安抚使司（掌军事）与提刑使司（掌司法）等不同机构中，不设单一的路一级的长官。更进一步，有时还使不同使司管辖的路出现相互交叉的现象。这一设计使地方权力几乎完全集中到中央，故自宋代以后直到清代，中国再也没有出现因地方割据而引起皇朝覆灭的现象。

在正式的政区之外，还有一种军管型的特殊政区，中央政府是如何控制管理的？

周振鹤：历代王朝疆域的组成，不仅有正式的政区，还有各种类型的准政区，特别是在边境和少数民族地区，往往采用军管或军事监护形式的特殊政区进行统治管理。比如在汉代的时候，都尉作为郡太守的副贰，掌管一郡的军政事务。但在边境和内地某些地区，都尉又往往和太守分疆而治，单独管理一部分地域的军政和民政，这块地区也叫都尉，成为一种实际上的政区。此外，汉代还有一个相当特别的行政区划，即西域都护府。都护府的地位相当于郡，但不辖县，而是以军事监护的方式管理天山南北绿洲上的小国，大概有五十多个。

再举一个明代的例子。习惯上，学术界认为元明清都是实行行省制的，其实有所区别。元代的行省制，是将临时的军事行动制度变为平时的地方政治制度。而明代的地方政府比较复杂，是三级（布政使司-府-县）与四级（在府县之间有州）的混合。因为地方最高一级政区最有可能发生割据，所以明代就向宋代学习，将事权分散于都（都指挥使司，掌军事）、布（布政使司，掌民政）、按（按察使司，掌司法）三司手中。三司分立制度与元代行省性质并不一样。前者是官署分开，后者官署唯一，只是官员职权分散。明代的高层行政区划习称为省，在大部分时间内，全国分为十五省。但省其实从未作为正式名称，十五省的正式叫法应是两京十三布政使司。三司分立制就是防止地方权力过大的重要措施，只是到了明后期地方多事，不得不以总督巡抚来节制三司，以保证地方政府的正常运作。

在三司之中，都司及其所统卫所制跟唐朝的府兵制有相似之处。明代初年，朱元璋就在全国以及边疆要害之地设立卫所，用作军事布防。都司卫所是明代自成一系的军事机构，又是一种特殊的行政区划。此外，明代还设立了一些羁縻性质的都司卫所。

我们可以看出，在政治因素之外，军事因素对行政区域的分划也有不可忽视的作用。一来军事行动跟政治目的密切相关，二来这是国防和治安的特殊需要。元初行省的区划就是军事征服过程的直接产物。到了现代，也有以军事行动范围作为行政区划的例子。比如说，中华人民共和国成立初期的东北、华北、华东、中南、西北和西南六大行政区就跟解放战争四个野战军的作战区域有关。

现在中国疆域的形成跟清代有密不可分的关系，清政府是如何治理这么广阔的疆域的？

周振鹤：有些西方人和日本人老是认为，清代中国的疆域只有清代的“本部十八省”，藩部不算的，他们总说满蒙地区不是中国的领土。这是一个很大的问题。这里面就涉及中国疆域的结构问题。清代中国的疆域是由三部分组成的：一是东北，即满洲，那是满人的根据地，清王朝的龙兴之地；二是藩部，也就是东北西部和十八省之外的地区，从内外蒙古到新疆到青海到西藏，这一大片都属于藩部；三是内地十八省，这是俗称，一般正式称呼为直省，因为其中有一直隶，是由中央政府六部直辖的。这十八省基本上是继承明代疆域而来。明代有两京十三布政使司，也就是十五省，到了康熙六年，把明朝的南直隶，也就是清初的江南省分为江苏、安徽两省，又把湖广分为湖北、湖南两省，陕西分为陕西、甘肃两省，这样就成了十八省，一直延续到光绪初年不变。因为有藩部，日本人故意造出“本部”一说，“本部”这个词原来是没有的。于是，西方人和日本人就讲，长城以外的地方就不属于中国。我们知道，清代是中国历史上最后一个皇权专制的中央集权制皇朝，疆域极广，行政统治却极为深入，中央集权达到登峰造极的地步。因为疆域广袤，地理环境极其多样，地域差异极其显著，民族成分极为复杂。这样大的一个帝国，清政府要治理好，就采用了分地域管理的方法。清朝有几个皇帝是很厉害的，像努尔哈赤、皇太极、康熙，都有很高明的政治思维。

中国自古以来就是一个多民族国家，对于少数民族始终采取特殊的统治政策。即使同是农耕民族，但生活方式与汉人不同的少数民族，治理方式也是不一样的。从历史上看，对于少数民族的治理，秦代有道，西汉有初郡，魏晋南北朝有左郡左县，唐宋有羁縻府州，元代以后有土司，到了清朝还有藩部。在这些非郡县制地区，中央采取的治理方式都比较宽松，基本上是“统而不治”，只要你承认统一，在某些方面就允许你实行自治。这些地方往往不征收赋税，或基本上是轻赋薄税。在清代，藩部是指内外蒙古民族的生息地及蒙古势力范围所及之处。清朝统治者对满洲、藩部和直省这三大区域的管理方式是很不一样的。

努尔哈赤拿下辽沈地区以后，满洲的势力范围就扩展到东北大部地区。满人是半游牧的民族，在这种生活方式的影响下，满族的社会组织就采用军政合一、兵民合一的方式，也就是通常说的八旗组织。这种制度是以人丁为单位的，跟按照地域划分居民的管理形式很不一样。在内地十八省，清代的行政管理体系延续了从秦代开始的郡县制。清代的政区层级分为三层，省是高层政区，省以下是府州一级，为统县政区，府州以下则为县级政区。而在地方职官的设置方面，却形成五层管理形态，即总督-巡抚-道员-知府（知州）-知县。也就是说，三级政区（省-府-县）却对应五级政府。清代中期定制以后，专管一省的最高行政官员是巡抚，个别省如直隶与四川则设总督而无巡抚，反之有些省如河南、山西与山东在巡抚之上则不设总督。另外，有两省或三省之上设总督一员，如江南总督、两广总督之类。

藩部地区的管理制度比较复杂，大致可分为三大块：一是蒙古地区，一是回部地区，一是西藏地区。这三大地区都曾在蒙古族军事统治之下，但内部管理则先后有所不同。

理藩院最初称作蒙古衙门，因为这个衙门的设立就是专为管治蒙古地区的。蒙古后来征服西藏和回部，理藩院的范围自然随之扩展。但西洋学者把它比附为近代欧洲国家在海外建立的殖民省，是完全错误的。理藩院和六部是平行的，都是中央机构，只是所管地域不同。理藩院长官也是尚书侍郎，与六部一样。

清人在入关前就已经统辖了漠南蒙古，入关后，又向漠北蒙古与漠西蒙古逐渐推进，蒙古地区采用盟旗制度进行治理。在西藏地区，清政府也是因地制宜，容忍西藏地区实行政教合一制度，但这是一个特例。中国历史上的传统是政在教之上，所谓“不依王法，佛法难立”，即政治永远要统辖宗教，与欧洲的历史过程完全不同。即使在允许政教合一的西藏地区，在进行达赖、班禅转世的奔巴瓶抽签仪式时，也必须要有中央大员在场才算合法。牢固地保证西藏不会脱离中央政府的管治。这个方法后来国民政府也采用了，其形式也一直延续到现在。