周振鹤：历史上中央与地方的关系就像钟摆一样

复旦大学历史地理研究所周振鹤教授是最早提出中国历史政治地理这一学科分支的，并指出行政区划三要素：层级、幅员以及划界原则与政治地理研究密切相关。近日，他所著《中国历史政治地理十六讲》一书由中华书局出版。周振鹤教授指出，历史上的中央与地方关系就像钟摆一样，一时摆向这边，一时摆向那边。整个国家的治理，很大程度上就是如何处理中央和地方之间的关系。通过政治地理的视角，可以有很多新的发现。

您是治历史地理学的，从历史政治地理的角度来考察中央与地方的关系，会有哪些不同的视角呢？

周振鹤：说起历史政治地理，这门学问在过去没有人讲过，也没有什么人研究。我的老师谭其骧先生做了一辈子历史地理研究，最主要的成就是《中国历史地图集》，以及三册论文集《长水集》，这是引导历史地理界几代人的重要成果。但他还来不及将他多年教授中国历史疆域政区变迁的课程整理成一本讲义。去世之前，他把八册《中国历史地图集》总图汇为一册，成为《中国历史地图集简编》，并为《简编》每幅图写了图说，这些图说合起来大概有四万字，等于是一个结晶。

我们过去只讲“是什么”，也就是研究历代的行政区划实际上是怎么变化的；至于“为什么”，也就是这些变迁背后的原因和道理，基本上没人研究。前者是技术史学范畴，后者或者可以算是诠释史学的内涵了。但即使过去研究行政区划是怎么变迁的，也只停留在通代的水平，也就是说，只研究这一朝代与另一朝代之间有何不同，而对于一个朝代内部的政区变迁，则还未有人涉及。我的博士论文《西汉政区地理》就是用技术手段复原一个朝代里面行政区划的变化，这是断代的研究。现在《中国历史地图集》表现的西汉一百零三个郡国其实是西汉末年的情况，而西汉共有两百年，一开始并不是百三郡国的面貌。两百年间的变化是非常复杂的，其中很多链条是断掉的，但深入研究，可以通过各种零碎的材料和逻辑推理把它们连接起来。大体可以说，从二十世纪八十年代起，断代政区地理研究的成果逐渐出现。如东汉政区地理，秦代政区地理等等。而从2007年开始分卷出版的《中国行政区划通史》则将断代政区地理研究扩展到所有的朝代，现在基本上完成了，今年年底应该会出齐，一共十三卷，大概有一千万字。

政治地理作为一门学科，已经有一百多年的历史了，最早是德国的地理学家拉采尔于1897年提出来的，至迟1902年中国就引入这个概念了。但我们一直没有建构起自己的政治地理学。所谓政治地理学，politicalgeography，就是政治过程的地理学，它有别于地缘政治学（geopolitics），那是地理视角的政治学。在《西汉政区地理》出版以后，我读了一些国外的政治地理学著作，觉得中国历史政治地理可为之处很多，例如可以将我们历史上行政区划的一些要素如幅员、层级、划界的原则，用分解的方式进行研究等等，我的《体国经野之道》就是从这样的角度展开的。最近刚出版的《中国历史政治地理》十六讲就在那本书的基础上扩大了一倍，不仅内容有增补，讨论的范围也更广了。

历史政治地理是历史地理学一个小的分支。历史地理学研究的就是历史时期的各种地理现象，而历史地理有两大分支，一是历史人文地理，一是历史自然地理。历史人文地理又可以分为历史文化地理、经济地理、人口地理，政治地理也是其中之一。中国历史政治地理研究涉及的方面很多，比如行政区域跟自然地理环境的关系，文化地理与政治地理之间的关系，首都的定位问题，海权的问题，疆域的组成问题，以及政治地理的结构，等等。

政治地理与政治制度是有密切关系的，那么中国的政治制度是否有它的特殊性呢？黑格尔说中国没有历史，有的只是王朝的循环，这话有没有道理？

周振鹤：中国的政治制度与欧洲及日本有很大的不同。中国社会很早就发展出了皇权专制的中央集权制度。从秦到清一以贯之。所以谭嗣同讲：中国两千年之政，秦政也。所谓皇权专制的中央集权制就在中央与地方的关系中，权力集中于中央，在中央的权力结构中将群臣的权力集中于皇帝。这样就形成“惟以一人治天下”的局面。的确到了清代，无论是皇权的专制还是中央集权的程度都达到了前所未有的高峰。

黑格尔的话与谭嗣同的话表述不同，实质差不多。其实这个意思早被孔子揭出，那就是“虽百世可知也”的历史观。不过，虽然从秦到清，中国的制度本质不变，但在技术上却是不断改进，后朝总结前朝的经验教训，所谓“善吾师恶亦吾师”，从而不断提高统治水平。关于皇权专制，这里暂时不来细讲，而将中央集权制再稍作分析。

所谓中央集权制，指的是中央政府和地方政府的一种分权形式。中央政府把全国领土划分成不同层级的行政管理区域，在各个区域内设置地方政府，并分配或授予地方政府一定的行政、军事、财政、司法等权力。中央与地方的关系是政治学和历史学的一个重要课题，还牵涉到经济学和地理学。目前的研究还是初步阶段，因为它不但要做大量具体而微的史学考证，还要做综合的研究工作，至少涉及三方面的内容，包括行政区域划分、地方政府结构与地方官员设置，以及中央政府对地方政府的具体控制措施与管理方法。

行政区划是一个现代的名称，在中国古代称之为郡县制。行政区划是指划分行政区域的行为与过程，它的出现体现了中央集权制国家中央政府和地方政府之间的行政管理关系，这是中央和地方关系中最重要的一个方面。不过，行政区划的基本前提是存在一个中央集权的国家。西周实行的是封建制，亦即封邦建国的形式，所以不能说那时出现了行政区划。春秋战国时期，经过几百年的酝酿，形成了郡县制。到了秦朝，中国形成一个皇权专制的中央集权制国家——不是什么封建制国家。封建时代，在欧洲是比较晚出的，在中国则是老早就出现了，也老早就过去了。只是到了近代，我们采用了日本人的翻译，把feudalism翻成“封建（主义）”。在欧洲和日本，资本主义阶段之前的社会形态就是封建社会，在中国恰好这个长时段不是封建制，而是皇权专制的中央集权制。

历史上的中央与地方关系就像钟摆一样，一时摆向这边，一时摆向那边。中央集权过大了，地方运转不好，那就要放一点权；放权放得太厉害了，容易造成地方各自为政，中央管不了了，那就要收权。但总的趋势是皇权专制与中央集权越来越厉害，到了清代，雍正就把皇权集中到最高程度了。打个不太恰当的比方，从明朝起，中央制度就跟美国是一样的，没有首相或总理，总统直接管内阁，清代更甚，以皇帝贴身的军机处置于内阁之上。而在中央与地方之间的权力分配方面，则是从宋代起中央集权就高度发达了，其时地方分权最弱。整个国家的治理，很大程度上就是如何处理中央和地方之间的关系，如何处理中央权力中皇帝与群臣的关系。

行政区划的变迁，就是中央与地方关系的一个表现。行政区划有三个比较重要的要素：一是层级。中国这么大，中央不可能直接管地方，必须分层治理，那么到底分两层还是三层，这就涉及中央与地方的关系了；二是幅员。中央要控制地方的话，分划地域的时候就要注意，到底划多大比较适于管理与控制；三是划界的原则。同一层级的行政区划要相互牵制，就出现了犬牙交错的原则；而比较容易控制的地方，划界一般遵循山川形便的原则，根据河流、山脉来划分。犬牙交错和山川形便就成了行政区域划界的两个基本原则。

那么，山川形便和犬牙交错这两条原则是如何受到中央地方关系影响的？

周振鹤：先说山川形便。山川形便的意思就是以天然山川作为行政区划的边界，使行政区划与自然地理区划相一致。古代交通不发达，高山大河就成了天然屏障，两边因为地貌不同，气候、土壤不同，风俗习惯也不同，所以，以山川为界来划分政区是世界各文明古国的通行原则。

战国时期，各国边界就有以山川为标志的。秦始皇统一六国，分天下为三十六郡，也把高山大河当作划界的基本依据。汉代郡的幅员比秦代小了很多，这是因为汉初分封王国，后来为了加强中央集权，又蚕食王国，双方展开拉锯战，使部分郡和山川界线不合。这也是中央与地方之间的博弈。不过，汉代南方一些郡的边界仍然与山川相符合，最典型的就是豫章郡，跟今天的江西省几乎完全一致，三面是山，一面临江。隋代统一，重新划界，很多地方的划分又回到秦朝的状态。唐代开国以后，正式提出山川形便的原则。唐太宗分天下为十道，玄宗分成十五道，到了唐后期又衍化为四十多个方镇，其中南方的一些方镇奠定了今天安徽、浙江、福建、江西、湖南、广东、广西等省的部分或大部边界。

山川形便这种原则，在中央政府看来有利有弊。利的一面是在经济、文化等方面可以获益；弊端在于，如果政区的幅员足够大，地方官权力又过大的话，利用地形的险峻，易守难攻，就可能发生割据。比如，东汉末年各地州牧的割据，接着就是三国鼎立；唐代后期藩镇割据，接着造成五代十国的混乱局面。

再说犬牙交错。虽然秦代划分郡界基本原则是山川形便，但在局部地区又辅以犬牙相入的原则。汉代比秦代更进一步，不但用在郡与郡之间，还用于王国与王国之间。中央政府能迅速平息七国之乱，也得益于犬牙相错的原则。宋代以后，这条原则的使用就更加普遍了。宋代的路比唐代的道更偏离山川形便的原则。到了元代，就更是极端。元代行省的划分方法，连中国几条最重要的山川边界都视而不见，如秦岭、淮河、南岭、太行山。唐代的道以横向为主，元代的省以纵向为主，往往是笔直一条下来的。你看元初陕西四川行省，在地貌上覆盖了整个陕甘黄土高原和内蒙古高原西部，还越过秦岭，包括汉中盆地和四川盆地，还包括贵州高原北部。元代这样划分，与自然地理区划完全脱节，一方面是统一过程中从北到南的军事行动所致，同时也为了平时在军事上从北往南的控制，另一方面是为了破除山川之险。可以说，元代划分政区优先考虑的是政治因素，中央集权决定了地方行政区划的形态。

中央与地方的关系，两千年来一直都在变化，都在不断地调整。行政区划的变迁，就是中央与地方关系的一个表现。