对清末“预备立宪”运动的反思

“预备立宪”是清廷主导的一场政治体制改革运动，是中国宪政史上一个经典案例。这场改革从筹备到实施，举步维艰，争议不断，蹒跚六年，功亏一篑，终因武昌起义而夭折，给后世留下了深刻的教训。

《博弈与妥协——晚清预备立宪评论》，周叶中、江国华主编，武汉大学出版社，2010年6月

庚子事变后，迫于国内外的政治压力，慈禧实行“新政”，在政治、经济、教育、军事诸方面进行了一系列改革。实行“新政”，本为自救，但实施过程却引发了社会诸方面的变革，催生了体制内主张立宪的官僚们的政治诉求，国内外的维新党人也群起响应，大张旗鼓地鼓吹君主立宪。尤其是日俄战争后，舆论一致认为日本战胜俄国是立宪战胜了专制，这给立宪派以极大的鼓舞，上至公卿百官，日月谏议，下至士绅学子，朝夕鼓噪，莫不慨言宪政，朝野喧嚣，群情鼎沸，立宪之势，不可逆转。

光绪三十一年（1905）底，清廷派载泽等五位大臣出洋考察各国宪政，历时半年，回国后向朝廷提交了考察宪政报告。光绪三十二年（1906）七月，清廷召开廷臣会议，参加者有醇亲王载沣、军机大臣、政务大臣、大学士，还有北洋大臣袁世凯，讨论立宪问题，与会者分为速行、缓行和反对三派，经过激烈的论辩，速行派和缓行派战胜了反对派，他们互相让步，达成了共识，一致认为仿行日本的君主立宪制度为必行之事，但国情不同，任重道远，“不能不多留时日，为预备之地”。

七月十三日，朝廷颁发《宣示预备立宪先行厘订官制谕》，宣示中外：“廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪基础。着内外臣工，切实振兴，力求成效，俟数年后规模粗具，查看情形，参用各国成法妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迟速，定期限之远近。”

平心而论，上谕所言切情合理：国势阽危，民心思变，不立宪不行；但积弊甚多，若举措失当，轻率冒进，朝廷对立宪进程失去控制，也不行；“次第更张”，“视进步之迟速，定期限之远近”，乃是不得已之法，窘迫难为，溢于言表。就在这种极为艰难的形势下，清廷迈出了政治体制改革的第一步。以后两年，清廷陆续颁发了厘订资政院官制、改革中央各衙门官制、改革各省官制等上谕，光绪三十四年（1908）八月，慈禧太后和光绪皇帝去世前半个月，一日之内连颁《钦定宪法大纲》、《议院法要领》、《选举法要领》、《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》（以下简称“清单”）四道上谕，年底，又颁发了《城镇乡地方自治章程》，预备立宪的路线图和时间表已配套齐全。

在这一系列文件中，最重要的、也是在以后引起立宪派强烈不满的是那份“清单”。本来，立宪派在这一轮政治博弈中已是赢家，各省设立谘议局，又给了他们一个合法参与政治活动的平台，从此，上可以与朝廷参商国政，下可以与督抚分享权力，但他们期盼着早开国会，早订宪法，从法律上限制皇权，监督政府，巩固自己的政治地位，与皇帝、政府三分天下，但“清单”安排九年后开国会，与他们要求三年开国会的主张相差太远，令其大感失望。他们认为，国会早开晚开，权在于民，只有发起人民请愿，才能达到速开国会的目的，于是，他们在京城和各省组织了一系列请愿运动，提出“定期三年，召集国会”的主张，清廷不允，强烈的失望和对朝廷的不满交织在一起，他们开始策划更大规模的请愿运动。

宣统二年（1910）春，江苏省谘议局议长张謇发表《请速开国会建设责任内阁以图补救意见书》，并联络各省谘议局组成十六省代表进京请愿，失败后，他又在夏季组织了更大规模的请愿活动。清廷颁发上谕，解释由于“财政艰难”、“匪徒滋扰”等原因，无法提前召开国会，下令禁止请愿，而请愿代表也致电清廷，“请愿无效，决为三次准备，誓死不懈”，十月，各省相继爆发了更大规模的群众请愿运动，而且得到了督抚的支持，十八省督抚联衔入奏，要求“立即组织内阁”，“定期明年开设国会”，朝野对立，已成僵局。

立宪派与督抚联合，对抗中央政府，动摇了清廷的统治基础，摄政王载沣极为恐慌，下令杀一儆百，坚决要把请愿运动镇压下去，宣统三年（1911）一月，直隶总督逮捕了请愿代表温世霖，发配新疆，“以遏乱萌，而弥隐患”。立宪派认定清廷并无立宪诚意，也无合作的可能，便与之决裂，从此，以在野党自居，事事反对，处处搅局，与革命党内外相逼，“预备立宪”遂成泡影。

仔细研究“预备立宪”史发现，这是在错误的时机、无视国情的情况下进行的激进的一场政治体制改革。何以故？

以时机而论，如果选在“同治中兴”时期“预备立宪”，当时大乱方平，人心思定，洋务运动振兴经济，慈禧太后稳控朝廷，内有恭亲王辅佐，外有曾、李等廷臣疆吏配合，庶几有成功的可能；而三十年后，历经中法之役、甲午战败、庚子事变，连年赔款，府库空虚，皇室王公腐败无能，反而残酷镇压维新党人，国运衰微，民心已失，加之帝后之间、满汉朝臣之间、中央地方之间，矛盾重重，争权激烈，又有革命党造反相逼，晚年的慈禧已无力控制朝政，处此末世，维稳尚且不易，竟想通过君主立宪挽救政权，犹如奄奄病体，偏用猛药，只能速死。

以国情而论，“清单”将“预备立宪”分为九年时间推进，老实说已经很快，缓至十五、二十年，都近乎情理，但国民和立宪派都不愿等那么长时间。例如用五年时间完成人口普查，第六年试办全国预算，通过印发国民必读课本、在州县乡镇设立简易识字学塾，用七年时间使国民识字者达到百分之一，九年时间达到二十分之一，依当时的财力、交通、教育、官员素养等条件，根本做不到，其他如财政、立法、司法、审计、巡警、自治、议院、选举等项改革，虽较稳妥，也难如期完成。“清单”中的某些举措，较为适宜，但就整体而言，还是一个未能充分考虑国情的政体改革方案，它只考虑了按期移植日本的君主立宪制度，无视中国的政治传统、文化背景、社会结构、经济基础和公民素质等因素对改革的阻力，由于地方财政破产，基层政府无钱落实“清单”，只能向民众敛钱摊派，结果在进行人口普查和兴办学塾时反而遭到了乡民的抵制，引发骚乱，其他方面的改革由于得不到立宪派和督抚的配合，更是寸步难行。

以参与“预备立宪”的各方而论，都过于激进。对清廷来说，它本想按“清单”的规划，分九年推进，从进程上看尽管稳妥，但这份“清单”显然不是与立宪派协商的结果，而是单方面制定的，因此遭到立宪派甚至督抚的反对而难以施行，继而镇压请愿运动，推出皇族内阁，在处理重大政治问题上的这种残暴和自私，严重伤害了立宪派和汉族官僚的民族自尊心，把原本的政治盟友推到了敌对阵营，加速了政权的崩溃。

对立宪派来说，开始推动“君主立宪”时，其主张还是冷静稳妥的，梁启超在与同盟会就立宪与革命进行论战时，指出政体改革不能脱离国情，主张循序渐进，张謇等人对此也有共识，但到了各省成立谘议局，他们登上政治舞台后，一改初衷，急于召开国会，参与国政，掀起一轮又一轮的请愿运动，不惜制造动乱，胁迫朝廷就范，他们还与督抚联手，力图通过推行地方自治，与中央政府分权，此时的立宪派已从“预备立宪”的推动者、参与者变成了拆台者，革命党在国内做不到的事，他们做到了。动乱持续到宣统三年，武昌起义爆发了，本来被排斥在立宪进程之外的革命党人，成了坐收渔利的大赢家。