户籍：城市外来人口的隐痛和异化

目前，除了小城镇以外，对于全国范围内的非亲属异地落户，国家尚无统一的规定，各地根据自身情况制定的户籍改革方案也各不相同。总体而言，大城市对户籍的控制仍然较严，而中小城市则逐步放宽。以上海市为例，90年代中期为繁荣房地产市场和招商引资，曾经实“蓝印户口”政策，对在上海投资、购买商品住宅或者被上海单位聘用的外省市来沪人员，具备规定的条件，可以申办“蓝印户口”。持蓝印户口者，在入托、入园和义务教育阶段的入学、申领营业执照、安装煤气和电话等方面享受与本市常住户口同等待遇，而且在蓝印户口持有一定年限以后准予申请常住户口。2002年以后，由于蓝印户口的申办条件和申办人员数量与上海市控制常住人口总量的要求不相适应，上海市开始停止办理蓝印户口，同时对引进人才实行“上海市居住证”制度，2004年该项制度进一步扩展到所有境内来沪人员。就居住证可以享受的相关待遇而言，某种程度上也许比蓝印户口范围更广，包括子女义务阶段就读、计划生育、卫生防疫、社会保险、证照办理、因私商务出国等诸多方面，但与蓝印户口不同的是，虽然规定“居住证”的持有人符合一定条件的，可以申请转办常住户口，但没有明示转办的条件和程序。因此，居住证的实施，虽然为境内外来人员扩展了服务渠道，但另一方面却加大了申请常住户口的难度。

中国户籍制度改革的显著特点是大城市遇到的阻力要比中小城市大得多，关键的因素就在于社会公共产品分配的矛盾前者比后者更严峻。由于户籍在社会公共品分配上起到“门槛”的作用，因此对户籍制度的改革实质上是“牵一发而动全身”，只要社会保障、教育、基础设施等公共产品城乡差距仍然存在，大城市户籍制度改革的有效推进就依然困难重重。

作为一项事关国计民生的基本管理制度，户籍改革在短期内一蹴而就显然并不现实。但就改革的方向而言，回归户籍制度的基本价值无疑是主要目标之一。户籍的基本价值体现在人口动态统计和公民的民事权利证明两个方面，让户籍制度远离基本价值承载更多的社会公共产品分配职能显然并不合适。因此，结合国情出发，中国的户籍制度改革或许应该采取如下步骤：首先取消针对城市外来人口的各项歧视性管理，例如不合理的收费和过于严格的管制等；其次是城市社会公共产品(包括社会保障、教育)的分配按照属地原则一视同仁，凡是为城市的建设和发展做出过贡献的人群，不管是市民还是外来人口，都应该享受同等的社会公共产品服务；最后是在扩大地方社会保障覆盖面的基础上，努力构建全国范围的可以流动的社会保障体系，逐步形成城乡劳动者平等迁移、平等就业的体制。总之，户籍制度的远期目标是让户籍制度与社会公共产品的分配脱钩，回归基本价值，实现“让上帝的归上帝，让凯撒的归凯撒”的理想；中期目标是逐步淡化户籍在城市不同人群社会分层中的作用，建立以市场和能力为导向，而非计划与身份为门槛的社会公共产品分享体制；近期目标是废止针对外来人口的不合理管制制度，尊重外来人口的个人尊严和基本生活、就业权利。

5、小结

户籍管理作为国家的一项基本行政管理，在本质上属于民事登记和人口动态统计的一部分。虽然由于国情的差异，使得中国的户籍制度与其他国家相比不尽相同，但其存在的基本价值都是为国家的行政管理提供基本的数据资料并为公民个人的民事权利提供相应的证明。

新中国户籍制度几乎从建立之日起，就以对城市准入资格和公民自由迁移权利的限制为鲜明特征。迁移限制的实施初衷是为了有效抑制城市人口数量的增长；城市准入资格成为一种稀缺资源，则是对当时短缺经济环境和重工业优先发展战略的一种反应。户籍制度功能的转变，虽然客观上强化了人口动态统计和民事权利证明的基本职能，但也偏离了户籍制度存在的基本价值，而被政府用来实现广泛的经济发展和社会调控的政策目标。

随着市场经济的逐步建立，户籍制度在限制人口迁移和城市准入方面有所松动。但在社会转型的过程中，户口类型和户籍归属作为对外来人口进行制度性歧视的甄别手段，成为影响社会分层的隐性力量，并直接促成了农民工阶层的形成。虽然差别对待的歧视性政策并不是户籍制度内生的，但在农民工城市化的过程中，户籍仍然起到了强化社会分层的作用。

在缺乏足够的社会公共资源满足城乡所有人群需要的前提下，社会公共产品实行歧视性分配既是无奈的选择，也有其存在的合理性。由于户籍改革与社会公共产品分配是“牵一发而动全身”的关系，因此改革的远期目标应是户籍制度与社会公共产品的分配脱钩，回归基本价值；中期目标和近期目标分别是逐渐淡化户籍在社会分层中的作用以及尽快废止针对外来人口的不合理管制制度。