户籍：城市外来人口的隐痛和异化

3.2 户籍因素与农民工阶层的形成

随着社会转型的加剧，不同人群依据各自的经济状况和身份特征分化为不同的社会阶层。虽然收入差距和职业分化是社会分层的主要决定性因素，但以户籍归属为标志的一些制度性安排对阶层分化仍然有着显著影响。就城市而言，户籍所在地是否属于居住地城市是判别个人身份的重要特征。如果户籍所在地与居住地城市一致，就是通常意义上的“市民”，可以理所当然地享受政府提供的服务和最低的生活、就业保障；如果两者不一致，就是城市的“外来人”，不仅政府的服务可以打折扣，连基本的社会保障也没有。

在外来人口中，农民工是其中最具代表性的群体。过去的20年里，随着工业化、城镇化的快速发展，我国已有一亿多农村人口流入各种类型的城市，成为推动我国经济和社会结构变革的巨大力量。这些从农村进入城市的人群，大多数的户籍身份还是农民，但已经脱离农业生产，主要在城市从事非农产业，工资成为主要的收入来源，因此一般称呼他们为“农民工”。尽管其中不少人已在城市工作生活多年，但仍然处于一种城市“边缘”人群状态，不仅市民把他们看作是“外来人口”，他们自己也很难融入城市社会的主流。据估计，目前我国外出农民工数量约为1.2亿人左右，就业领域主要集中在制造业、建筑业和服务业三个行业。他们当中的大多数人，在城市的非正规部门工作，即使少部分人在正规部门上班，从事的也是所在部门地位最低、收入最少的工作。与市民相比，农民工不仅从事的职业“卑微”，而且社会保障缺失、居住环境恶劣，即使自身权利受到侵害，维权的能力和渠道也非常有限。更为重要的是，农民工在城市里往往没有话语权，“外来人口”的身份使得他们很难理直气壮地要求自己的权利，他们的数量虽然不少，但却是城市里不折不扣的“弱势群体”。

作为社会转型阶段形成的城市农民工阶层，户籍因素在其中起了重要的作用。城乡分割的户籍制度，使得城市政府不把具有外地户籍的人员列为自己的服务对象。虽然农民工为所在城市的GDP和税收做出了贡献，但在分灶吃饭的财税体制下，地方政府只有减少同灶吃饭的动机，而缺乏广泛服务的激励。因此，虽然农民工对城市发展的贡献被肯定，但城市对待他们却往往是“经济接纳，社会排斥”。即使对于农民工自身而言，身份问题也始终是他们在城市生活的梦魇。不仅因为农村户籍使他们丧失了只有城市人口才能享受到的社会服务和社会保障，而且由于户籍的差异带给他们低人一等的感觉，时不时唤起他们的失落感和挫败感。因此，农民工在谈到自己在城市所处的边缘化、歧视和不利地位时，他们也常常将这些归之于户籍制度的影响(杰华，2006)。虽然，户籍制度就其基本价值和设计初衷来看，并不应该承担社会分化的责任，因为没有理由认为其他歧视性的政策是户籍制度内生的，但不容否认的是，户籍制度在农民工城市化的过程中，成为其他歧视性政策得以实施的一个有效手段，并在实际执行中起到了强化社会分层的作用。在某种程度上，户籍制度既是城市社会分化的“帮凶”，也是代人受过的“替罪羊”。

4、公共产品分配与户籍制度的改革取向

新中国的户籍制度自从上世纪50年代建立以来，很重要的一个特点就是与社会公共产品的分享体制建立了紧密的联系。改革开放以前，社会公共产品分享的差异主要表现在城乡之间，而对于已经进城并且获得工作机会的农村劳动力，则通过农业户口向非农户口的转化，获得与原有市民同等的待遇。改革开放以后，伴随城市企业产权改革而引发的用工方式的灵活自主，使得农村劳动力进城务工变得相当普遍。但与此对应，城市公共产品在分享上却采取了较为明显的歧视政策。虽然这些进城务工的农村劳动力同样为城市的GDP和税收做出了贡献，但他们并没有获得同等享受城市公共产品的待遇，反而成为城市的边缘人群和弱势群体。

公共产品城乡差别的歧视性分配政策在某种程度上也许是政府无可奈何的选择。因为缺乏足够的社会公共资源满足城乡所有人群的需要，因而在具体实践中只能在低效率的平均分配和实行差别待遇二者上，任选其一。由于农村地区社会公共产品的供给和消费缺乏集聚优势，因此在总体供给不足的情况下，社会公共产品向工业和人口集中的城市倾斜，不失为一个有效率的选择。在这一过程中，户籍实际起到控制城市人口流入和甄别享用资格的作用。因为如果任由人们自由迁移并且完全根据属地原则确定社会公共产品的分配，那么外来人口向城市的大量涌入，必然会激化城市人口数量和社会公共产品供给之间的矛盾。只有借助户籍的甄别，才不至于使城市社会公共产品的消费对象无限扩大，同时又能对农村人口的涌入起到限制作用。

然而，随着经济的发展和建立国家统一劳动力市场的需要，城乡之间流动已大大加强。在农村人口大量涌入城市、农民工已经成为城市重要的组成阶层的背景下，城市继续实行差别待遇的社会公共产品分配政策已面临越来越多的责难和非议。从公平正义的角度出发，让那些为城市发展做出贡献并且常住城市的外来人口享受与本地市民同等的社会公共产品分享待遇，必然是社会发展的大方向。然而，在城乡差距仍然存在并且不断拉大的前提下，任由城乡人口自由流动，对城市里的所有人群实行非歧视政策，在目前的发展阶段，社会公共产品供给还有很大难度。而且，由于城市各个阶层利益取向不同，市民和外来人口对城市公共资源共享存在冲突，政府和企业在用工对象以及用工待遇方面也有矛盾，这都成为取消差别性政策的障碍和“拦路虎”。对于户籍制度改革而言，城市社会公共产品的分配政策实际上是同一个问题的另一方面，前者的改革很大程度上依赖于后者的改变。

就户籍制度改革在中国的实践而言，改革开放初期曾经允许农民自理口粮到集镇居住，但由于集镇容纳能力有限，而且大城市又严格限制允许落户的郊区集镇范围，到了20世纪80年代后期，这一改革措施基本停滞，取而代之的是大量农民离开农村到沿海地区和大中城市打工。90年代中后期开始的新一轮户籍制度改革，以开放小城镇户口为标志，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口在小城镇办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移，但同时，继续严格控制大中城市特别是北京、天津、上海等特大城市人口的机械增长。这一措施虽然对农村人口城市化起到了积极的推动作用，但是农民对进镇落户的热情其实并不像人们所预期的那样高(朱宝树，2004)。1998年7月，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》中，婴儿落户随父随母自愿，并放宽了解决夫妻分居两地和身边无子女需要投靠子女的老人的落户政策，体现了人性化管理的思路。