户籍：城市外来人口的隐痛和异化

对于中国公民自由迁徙的权利究竟如何在50年代中期以后逐渐失去这一问题，已有不少学者进行研究(赵文远，2004；汤水清，2006)。简单地讲，重工业优先发展战略带来的制度效应，短缺经济条件下的被动选择，以及推进农村合作化运动的需要，都是促使中国户籍制度在50年代中期发生转变的重要原因。这种制度转变的直接后果，虽然客观上强化了人口动态统计和民事权利证明的基本职能，但也使户籍管理制度沦为一种“万金油”似的社会管制手段，被政府用来实现广泛的经济发展和社会调控的政策目标，而逐渐远离户籍制度本应具有的基本价值。

2.1严格限制迁移以控制城市人口数量

中国的户籍政策以严格限制公民的自由迁移为特点，其实施初衷是为了有效抑制城市人口数量的增长。城市人口数量的增长，可以分解为原有人口导致的自然增长和迁入迁出带来的机械增长。新中国成立以后，在相当长的时间内，我国在人口生育方面采取的是鼓励政策，因此城市人口自然增长率非常高。1954年到1964年间，历年城市人口自然增长率都高于全国人口的自然增长率。以《户口登记条例》出台前的1957年为例，年底市镇人口的自然增长率达到36.01%，超出全国人口自然增长率12.78个千分点。与此同时，由于农村流向城市的人口数量不断增多，城市人口的机械增长也维持在较高水平。主要原因在于：一方面，随着生产和建设事业的不断发展，政府和企业从农村招用临时工数量显著增加。根据劳动部长马文瑞在1957年12月14日《人民日报》的一篇文章中透露，每年城市招用临时工的数量“不下二百万人次，1956年达到三百余万人次”。虽然严格地说，上述招用临时工的数字也包括城市中的剩余劳动力，但从文章发表的背景以及其中批评“有些单位在招用临时工的时候，没有严格遵守先城市后农村的原则”等内容来看，当时的临时工大多是从农村招用的；另一方面，农民自发或“盲目”流入的数量不断增加。虽然缺乏具体的数据，很难对此做出精确的估计，但从中央政府在1953年到1957年连续出台10个限制农民“盲目”流入城市的文件看，当时以投亲靠友、作保姆、打零工、乞讨等方式进入城市的农村人口不在少数，仅1956年秋后到1957年夏收，盲目流入城市的农村人口共达五十七万人之多，而从1957年秋季到10月上旬，山东、河南、安徽、江苏四省又有十一万农民盲目流入城市。尽管上述数字与从农村招用的临时工数量有重叠，但从《人民日报》等媒体报道的情况看，“盲目”流入城市的农民已经成为政府高度关注的人群。因此，在《户口登记条例》颁布前，城市人口自然增长和机械增长都达到相当的规模，城市人口数量不断攀升。据统计，1952年至1957年间，城镇人口的年增长率达到了6.8%，远远超过全国人口2.4%的增长率和农村人口1.7%的增长率。1957年，全国城市数量从建国前夕的86个增加到176个，城市人口比1952年增加了2796万。其中，机械增长人口(即从农村迁入城市的人口)约占新增城市人口的56%，城市人口比重相应提高到15.4%，比1949增加5个百分点，比1952年增加了3个百分点。

户籍制度在迁移政策上的调整，改变了城镇人口在建国后迅速膨胀的局面，对解决当时由于人口膨胀而带来的城市社会问题具有积极的作用。但是，限制迁移本身是与现代化所要求的城市化背道而驰的。矫枉过正的结果是从建国后至1978年，虽然国家的工业总产值增长了近30倍，但市镇人口占总人口的比例由仅由1952年的12.46%增加到1978年17.92%，城市化率提高不足6个百分点。“文化大革命”时期，由于生产建设遭到严重破坏，城镇就业困难，不仅农村人口难以进城，而且还出现了干部及其家属下放、知识青年上山下乡等大批城镇人口被动员乃至强迫到农村的反常现象。特别是1964年《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》和1977年《公安部关于处理户口迁移的规定》的两个规定的出台，明确提出了“严格控制”和“适当限制”两个原则，基本堵住了从农村迁往城镇的大门。因此，户籍政策的上述调整，在减缓城市人口增长的过程中，也迟滞了城市化的步伐。

改革开放以后，经济环境的改善和政治气候的变暖，使得城乡之间的实际流动大为增加，户口所在地与常住地不一致的“人户分离”现象越来越多。以上海为例，2005年1%人口抽样调查显示，外来常住人口占城市常住人口总数的比重已经接近四分之一。“其他城市，虽然具体的比重有所不同，但人户分离数量不断增长却是共同的趋势(周海旺、杨昕，2002)。特别是大城市，虽然户口迁入的限制性最强，但外来人口数量仍然与日剧增，已成为城市人口不可忽视的重要组成部分。在这种背景下，户籍管理中的限制迁移条款，作为控制城市人口数量的一种手段，其有效性才不断减弱。

2.2 设置准入资格以适应短缺经济环境

中国户籍制度以严格限制自由迁移为鲜明特征，从建立之日起就造成几乎彻底的城乡隔离和二元分治。中国公民不仅在居住地域上有了“城里人”和“乡下人”的区别，而且一旦这种区别以“农业户口”和“非农业户口”的方式确定以后，不同户口类型的公民对应的经济待遇和福利制度也就由此确定。对于国家来说，这种划分或许有助于完成国家主导的工业化过程；但对于个人而言，则人为地在公民内部形成享有不同待遇的城乡两个阶层，为今后出现的“三农”问题埋下了祸根。

迁移限制使得城市准入资格成为稀缺资源，很大程度上是对当时短缺经济环境和重工业优先发展战略的一种适应。新中国成立之初，经济基础十分薄弱，人均国民收入不足70元，工业总产值在工农业总产值的比重中仅占30%，其中重工业产值的比重更低到7.9%。在这样的基础上，政府选择重工业优先发展战略，只能以扭曲宏观经济环境为代价，人为地采取低利率、低汇率、低投入品价格、低工资、低生活必需品价格等政策。在此情况下，高度集中的计划分配体制就成为这种扭曲政策的实施保障(林毅夫、蔡昉、李周，2002)。

在几乎所有商品都纳入计划分配和统一调度的过程中，与人民日常生活最相关的粮油棉布等基本生活必需品也不例外。1955年8月，以国务院发布实施《农村粮食统购统销暂行办法》和《市镇粮食定量供应暂行办法》两个文件为标志，中国正式建立起针对个人的物资统一供应体制，而户籍作为确定公民城乡身份的有效制度，一开始就与这种物资分配体制紧密联系在一起。按照上述两个办法，农民口粮需自行解决，城镇居民则实行按人定量供应。具体而言，城镇居民购买粮食需要出具《市镇粮食定量供应凭证》，而该证的核发必须以具有城镇户籍为前提。城镇居民如果发生婚嫁、出生、死亡、分居等情况，也只有在办理户口手续后，才能凭户口证件办理粮食供应的增、减、转移手续。在当时，吃定量的商品粮是城镇户口的特权，由于能够保证供应，即使饥荒时期也不会陷入无粮可吃的窘境；而农村户口则被排除在定量商品粮供应之外，一旦发生大范围的饥荒，农民往往首当其冲。1959年至1961年三年饥荒时期，城镇居民的状况相较农民要好许多，很大程度上就与这种城市偏向的粮食供应制度有关(Lin&Yang，2000)。