户籍：城市外来人口的隐痛和异化

在短缺经济环境中，由于社会总供给不能满足总需求，在不放开物价的前提下，物资定量供应的分配方式有其合理的一面。根据户口类型确定城市准入资格，严格限制吃商品粮的范围和人数，在当时的背景下，是政府无可回避的有限选择。事实上，即使在上世纪70年代末、80年代初，控制粮食销量和市镇居民口粮定量仍然是国家一项重要的工作。“直到90年代，国家放开粮价以后，商品粮与户口挂钩的局面才得以逐步解决。”在这之后，中国户籍制度管制得以放松，针对人口流动的实质性限制越来越弱，人口迁移的强度越来越高，首要原因就是中国经济在整体上已经走出短缺的束缚，基本生活必需品已经丰富到市场可以敞开供应的程度。

但另一方面，尽管中国经济总体已告别短缺的局面，但户籍制度的改革并没有想象中的顺利，原因在于：中国户籍制度的建立是以城镇优先为出发点，农村和农民先天地被置于弱势地位；在实施过程中，城乡分治的户籍体制具有强化“二元”差异的社会功能。当户籍成为甄别个人身份的有效手段时，不同行政区域对应的管辖群体自然容易确定。在此情况下，以户籍类型和户口登记地为甄别手段的管制范围愈发广泛，不再仅仅是基本生活必需品分配的依据，而是兼具社会保障、教育机会、就业提供等更多社会福利的分配功能。

当然，政府依据户籍所在地确定辖区内不同人群的待遇福利，有其合理的考虑。一方面，根据户口所在地容易确定行政区管辖范围内的真正“子民”。户籍登记具有经常性统计的优势，在“子民”范围的确定上比依据常住地原则更为精确；另一方面，大城市的常住人口数量往往比户籍人口多，如果依据属地原则，对常住人口一视同仁地给予本行政区负担的福利待遇，其成本要比仅仅针对户籍人口高许多。所以，只要资源有限，地方政府自然把服务于本辖区内的户籍人口放在优先的位置，而那些虽然常住本地但户籍不属于本行政区的“外来人口”只能是其次考虑的对象。因此，即使户籍类型和户口登记地不再是基本生活必需品分配的依据，但作为一种有效甄别手段，户籍仍然兼具社会保障、教育机会、就业提供等社会福利的分配功能。户籍改革的推进依然受制于广泛意义上的社会资源“短缺”的限制。

3、社会分层与中国户籍制度的隐性功能

随着市场经济的逐步建立，户籍制度在限制人口迁移方面有所松动(Wang，2004)。由于不再依赖政府提供食品和其他生活必需品，户籍管理在控制城市人口数量和适应短缺经济环境方面的显性功能逐渐消减。但是，户口归属仍然是城市外来人群的隐痛，并且在社会转型的过程中，成为影响社会分层的隐性力量。

3.1 外来人口及其制度性歧视

外来人口(或称“流动人口”)是指居住地与户口登记地不一致的人群。对于中国城市而言，上世纪90年代以后，外来人口已成为城市人口的重要组成部分。以上海为例，2000年第五次人口普查全市外来流动人口总数为387.11万，其中居住半年以上的外来常住人口有305.74万人，占全市常住人口的比重为18.3%；5年以后，同一比重上升到24.6%，几乎占全市常住人口的1/4。“北京的情况大体相当，2001年的动态监测数据显示，外来常住人口为262.8万人，占全市常住人口的比重为19%；2005年同一比重上升到23.2%，平均每年增加一个百分点。”外来人口虽然被冠以“外来”之名，但逐渐过渡到常住的趋势却很明显。例如上海2000年的外来流动人口中，有18%已在上海居住超过5年，而居住一年以上的外来流动人口已达57.4%。可见，如果就其在城市生活、就业等实质性活动观察，外来人口已成为城市社会的重要组成部分。

近年来，外来人口对城市建设和发展的作用受到广泛赞扬，但与此同时，外来人口在城市工作生活仍然受到广泛的限制。以北京为例，在2005年该市废止《外地来京务工经商人员管理条例》以前，一名外地农民工要想在北京合法打工，仅需要办理的证件及其缴纳的管理费每年至少需要支出450元。即使在该条例被废除以后，有关暂住证等的相关规定却仍在继续执行，而且要求随身携带，以备查验。同时，外来人口在工资支付和劳动保护等方面遭受的不公正待遇也非常普遍。特别是其中的农民工，他们在承担城市人口不愿意做的苦、脏、累活的同时，工资水平普遍偏低，经常不能正常足额领取，而且在频繁发生的生产事故中往往是主要受害者。虽然近几年国家为农民工维权的力度很大，但与具有本地户籍的市民相比，农民工权益受到损害的几率要大得多(劳动和社会保障部调研组，2006)。

外来人口中除了成年人在城市生活、就业受到不平等对待以外，他们的子女在流入地也一直受到诸多歧视性限制。以接受九年制义务教育为例，1996年4月国家教委颁布实施的《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法(试行)》和1998年3月教育部、公安部联合颁布的《流动儿童少年就学暂行办法》中，虽然要求流入地政府要为流动人口中适龄儿童、少年提供接受义务教育的机会，但同时规定“凡户籍所在地有监护条件的，必须在户籍所在地接受义务教育”，实际对义务教育阶段学龄人口的流动有严格的限制。而且，上述两个规定都允许流入地公办学校收取借读费，加之各地学校在实际执行过程中还可能假借各种名义收取所谓的“赞助费”，所以导致由于收费过高，很多外来人口子女无法在流入地完成学业，或者只能在条件简陋甚至不具备办学条件的民工子弟学校就读。2003年9月教育部等六个部门联合颁布的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》中，对外来流动人口子女的义务教育工作有了人性化的推进，确立了全日制公办中小学为主的接收体制，并且要求收费与当地学生一视同仁。但从实际执行情况来看，即使在中国经济最发达的上海市，

2006年在全日制公办和民办中小学中就读的外来流动人口子女数也仅为53.88%，几乎还有一半的学生只能在条件较差的农民工子女学校就学，后者的班级与教师比以及师生比都达不到国家规定的标准。

城市制定的针对外来人口的歧视性政策，虽然不至于使他们在城市中无法生存，但通过制造与本地市民在日常工作生活中的明显差异，人为地使外来人口沦为城市的“二等公民”。虽然，外来人口可以通过付出一定的经济代价来换取户口身份的改变(李若建，2001)，但由于大多数外来人口经济状况本就十分窘迫，根本无力付出赎买城市户口的“对价”，所以，最终能够获得城市户口进而实现代际职业流动对大多数教育程度低的外来人口显然并不现实(吴晓刚，2007)。因此，户籍制度实际隐性地推动了城市社会分层，并进而促成了城市当中的新的弱势阶层——农民工阶层的形成。