户籍：城市外来人口的隐痛和异化

原题为《中国户籍制度: 基本价值、异化功能与改革取向》

中国户籍制度是计划经济时代为推行重工业优先发展的赶超战略而建立起来的一套社会经济管理制度。这一制度通过在城乡之间实行严格的迁徙和流动限制，为支持工业化发展、稳定城市秩序、保障城市供给、控制城市规模发挥了重要的作用(Cheng&Seldon，1994；蔡昉、林毅夫，2003)。

然而，改革开放以后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，户籍制度在城乡分治、差别歧视等方面的不合理性日益凸显(Chan&zhang，1999；陆益龙，2002)。虽然户籍制度需要改革已经成为当下共识，而且改革的目标与方向也十分明确，但改革的路径选择和实施进程仍然存在争议和不确定性(班茂盛、祝成生，2000；朱中原、包蕴，2007)。

究其根源，一方面在于不同利益群体对于户籍制度改革的立场与诉求不尽相同，另一方面也与户籍本身“基本”价值与“实际”功能之间的错位密切相关。正因为如此，笼统地讨论户籍制度的利弊是没有意义的，只有厘清户籍的“基本价值”与“实际功能”之间的异同，才能客观地评价户籍的效用，进而找出户籍制度的改革方向和实施路径。

1、户籍的概念与户籍制度的基本价值

户籍制度作为一项基本的国家行政管理制度，传统上是与土地相联系，以家庭为对象的一种人口管理方式(张庆五，2001)；现行的户籍制度，作为国家依法管理户籍的一项制度规范，则是用来搜集、确认和提供本国住户居民的公民身份、亲属关系、法定住址等公民人口基本信息的国家行政管理手段(王太元，2004)。虽然中国户籍制度历经朝代更替而发生了重大变革，但在户籍制度的等级性、世袭性，以及社会治安与人口统计等制度性内核方面，仍然与传统户籍制度有相似特点(蓝海涛，2000)。而且，户籍管理作为国家最根本的社会管理制度之一，不仅中国有此项制度，其他国家也同样具有。虽然各国名称可能不同，如外国的户籍管理多叫“民事登记”(civilregistration)、“生命登记”(vitalevent)、“人事登记”(registrationoferson)等，但在人口信息的登记统计、身份证明的确认、户籍档案的管理等方面，各国的户籍管理制度其实大同小异。

就户籍管理的对象来看，它其实是对生命事件的一种全面记录。根据联合国《民事登记和人口动态统计制度手册》(HandbookonCivilRegistrationandVitalStatisticsSystems)的相关规定以及其他国家在民事登记中的实践，活产、死亡、死胎、结婚、离婚、认领、收养、失踪等每一个生命事件都必须完成民事登记。虽然不同的生命事件具体登记时内容可繁可简，但事件的特征与当事人的特征往往是登记的重点。仅以活产为例，联合国推荐的优先统计报告事项就包括(1)事件特征(出生时的医护人员、发生日期、登记日期、发生地点、单胎或多胎)，(2)孩子特征(合法地位、性别、出生体重)，(3)父母特征(母亲年龄、结婚日期、母亲活产子女数、母亲常住地)等内容。而且，尽管不同的生命事件需要统计上报的内容各不相同，但这些内容都为一个国家提供了有关人口的广泛和全面的资料库，对于国家进行以人口方案为基础的规划、决策和评价十分重要。同样，对于社会中的个人来说，民事登记记录也非常重要，因为个人可以将登记记录的副本在法律上用来证明个人权利和财产权。例如，民事登记的出生记录，其中包括姓名、年龄、父母、出生地、公民身份、国籍和合法地位等内容，提供了公民身份和民事状况的法律依据，这些记录直接影响到个人是否有资格享受各种权利，特别是为了继承、社会和其他目的依赖于年龄、公民身份或血统的那些权利；同样，死亡记录则提供有关对继承、财产、保险赔偿金和配偶再婚合法权利所要求的法律依据；而结婚和离婚记录则提供了赡养保护、继承权、抚养费和再婚权利的必不可少的证明。因此，民事登记无论对国家或者个人而言，都是基础而重要的制度。

户籍管理作为民事登记和人口动态统计的一部分，其基本功能与民事登记和人口动态统计的效用必然一致，都是为国家的行政管理提供基本的数据资料并为公民个人的民事权利提供相应的证明。从这个角度出发，户籍..制度..其实就是为了实现上述功能而制定实施的一系列制度规范和管理手段。以中国的户籍制度建立为例，如果说1951年7月颁布的《城市户口管理暂行条例》，主要还是为了巩固政权、发动肃反、加强治安的需要。那么，1953年的第一次人口普查，则为建立中国大陆的户口登记制度奠定了基础，而该项制度的建立，又为随后国家经常性的人口统计打下了基础。1955年国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》时，“随时登记变动人口，以掌握人口变动的情况”可视为建立户口登记制度的重要目的。在此基础上，个人民事权利的证明作为人口登记的一项引申职能，从户籍制度建立起就一直在发挥作用。特别是1985年开始实施的以户籍登记为依据发放的居民身份证，不仅成为国人日常生活中必不可少的证件，也是中国社会管理和社会控制进入现代化的标志。

2、户籍的异化与中国户籍制度的显性功能

如果中国户籍制度仅仅承载的是民事登记和人口动态统计的基本功能，那么它所面临的责难和非议一定比现在少很多。然而，作为一项既有个体属性又有空间属性的基本社会管理制度，从它建立之日起，就注定要对公民个体以及社会生活的诸多领域产生更深远的影响。与国外不同的是，中国户籍制度几乎从建立之日起就与城市的准入资格以及公民自由迁移权利的限制密切相关。对户口迁移的严格控制以及对暂住人口的强制性管理是中国有别于其他国家最显著的特点(Liu，2005；肖冬连，2005)。当然，户籍管理上的这种限制很难说是新中国领导者的一种先验决策，客观地评价应该更多是一种特定环境下的制度选择。

事实上，新中国成立之初具有“准宪法”性质的《共同纲领》以及在1954年通过的新中国首部《宪法》里，都明确公民有“居住和迁徙的自由”。随后发布的《城市户口管理暂行条例》(1951年)，虽然提及迁入和迁出须向公安机关申报，但并没有对人口流动和迁移的限制性条款，相反，条例强调要保障人“居住、迁徙的自由”。1955年，以国务院名义发出的《关于建立经常户口登记制度的指示》，虽然对地主以及被剥夺政治权利等特殊群体的户口迁移作了一些限制，但是对于一般民众，却只是要求履行相关的户口迁出和迁入手续，并没有其他的限制。户籍管理制度在自由迁移态度上的转变是在1958年。是年1月，全国人大常委会发布的《中华人民共和国户口登记条例》对公民从农村迁往城市做出严格的限制性的规定，“必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明”，否则将无法办理迁出手续。数年后的1975年宪法，则干脆取消了公民“居住和迁移自由”的条款。从此，公民的自由迁移权利受到严格限制，而城市准入资格也顺理成章的成为一种紧缺的社会资源。