必须重申的是，英国的公务员（civilservants）并不等同于所有政府官员。如前所说，它除了政府部门副部级及以下事务性官员以外，还包括在政府部门工作的一般职员、技术人员、文书人员和勤杂人员等。政府首脑、各部部长、议员、法官等官员均不属于公务员。1931年英国一皇家特设委员会对公务员的界定是："作为国王臣仆，文职人员不同于其他政治性或司法性官员，文职人员以文治的治事能力被使用，其领取的年薪由国会通过，并全部由国会直接支付。"1977年英国内阁再次做出更为精确的界定："凡在法律上无'国家工作人员'身份的便不是文职人员。政治官员、司法人员以及军队、王室其他服务人员，其服务条件有别于文职人员的，均不属于公务员。公务员仅指内政和外交的行政部门的工作人员。"不难看出，其他现代市场经济国家的公务员的界定与英国基本相同，虽然范围有大小，但是公务员的基本特征都一样，即无一例外地贯彻"考任制"、"常务制"和"政治中立原则"。这些制度的安排显然是受了西方大哲学家黑格尔思想的启发。

让我们再来看看美国。美国文官制度显然是在借鉴中国科举制度和英国公务员制度的基础上，经过多次改革逐步建立起来的。历史学家一般都认为，美国在1776年宣布独立后，联邦政府任用官员的方法大体经历了三个时期：第一时期是从华盛顿总统（GeorgeWashington，1789～1797）到亚当斯总统（JohnAdamsJr，1797～1801），任用官员的标准在很大程度上是个人的品格。第二时期是从杰克逊总统（AndrewJackson，1829～1837）到1883年，任用原则是"政党分肥"；在盛行了半个世纪之久的政党分肥制时期，美国是没有政务官和事务官之分的，可以说当时美国的所有官员都是政务官员。这一时期给我们显示的是，民主选举制度的本身并不能有效地制止腐败，相反，特别是美国南北战争（1861～1864）后，美国政府是一片腐败。正如美国历史学家约翰·戈登（JohnS.Gordon）所指出的那样：

今天，我们可能早已忘记了19世纪中期美国政府是多么腐败，而且，没有什么地方比纽约这个美国人口最稠密也最富裕的州更腐败了。美国当时的"政党分肥"制（spoilssystem）注定其官僚体系既无能又贪婪。同时，政治俱乐部又垄断了国家的政治机器，确保了那些腐败官员赢得选举……从那个腐败时代走出来的商人，如安德鲁·卡耐基、约翰·洛克菲勒和J.P.摩根，他们也总是把政府看做要让市场获得有效监管所需要解决的问题之一，而不是解决这些问题的手段。当在市场中遇到问题时，他们总是依靠自己的力量来阻止混乱，而不是寻求通过这个国家中最容易被收买的机构--政府来解决。

在美国借鉴中国科举制度的过程中，值得一提的是美国基督教新教教会长老派传教士丁韪良，英文名字是威廉·马丁（WilliamAlexanderParsonsMartin，1827～1916）。丁韪良是清末在华外国人中首屈一指的"中国通"，曾任中国同文馆的总教习和京师大学堂首任西学总教习。1868年他在美国召开的美国东方学会（AmericanOrientalSociety）会议上宣读了题为"关于中国的竞争考试"（CompetitiveExaminationinChina）的论文。文中他极力建议美国政府像新近实行文官考试的英、法、德等国一样建立文官考试制度，并向长期有效实行科举制的中国学习。他说："中国的这种制度最为成功，如果此次能从他们的经验中获益，那么这不是第一次也绝不会是最后一次获益，和火药、造纸术一样，我们也会获得大的收益。他们的这些贡献对整个社会的发展起了重要的作用。其中之一是影响了现代社会彻底变革；对经济文化同样也起了重要的作用。应该承认，如果我们采用了他们的测试候选人能力的方法来为政府提供最佳人才，那么我们的获益绝不会比刚才提到的那些发明少。"这些声音无疑加速了美国文官考试制度的建立。

1870年美国内政部发出行政命令，要求用公开竞争考试作为挑选政府工作人员的基础。1871年国会通过法案授权格兰特总统（UlyssesGrant，1869～1877）制定美国录用文官的有关规定以提高政府的行政效率。格兰特总统为此仿效英国建立了一个文官事务委员会，负责协助起草有关规定，同时监督公开竞争考试的进行。两年以后，虽然这个委员会的工作由于国会停止拨款而中止了活动，它却为下一步的改革撒下了种子。委员会在提交给国会的报告中宣称："我们并无意赞扬中国的宗教或其帝制，但是当美国大陆还处于洪荒的很多个世纪，中国孔子已在讲授德政，那里的人民已在读书，使用火药、指南针和乘法表，这已是他们的优势。东方世界最开明、最有持久力的政府还用考试来选拔官员，如果这又是他们的优势而我们不学习，那么美国人民又将失去一个优势，我们看不出其中的道理。"

美国现代公务员制度的最终确立，是以国会在1883年通过《改革美国文官制度的法案》（CivilServiceReformAct）为标志的。这个法案由参议院公务员制度改革委员会主任彭德尔顿（GeorgeH.Pendleton，1825～1889）提交，故又称《彭德尔顿法》（PendletonActof1883）。《彭德尔顿法》确立了三大原则：一是向所有美国公民开放的竞争考试；二是区分公务员和政治官员；三是要求公务员保持政治中立。尽管在1883年以后100多年的时间里，美国联邦政府不断改革与完善公务员制度，但是《彭德尔顿法》所奠定的美国公务员制度的基础，始终没有发生根本性的改变，迄今仍在成熟的市场经济国家中得以沿用，同时影响着世界各国公务员制度的建立和改革。

在中国盛行了1300年的科举制度在中世纪以后就逐步为西方国家所熟悉。科举的核心优势是非人格的"平等竞争、公开考试、择优录取"原则。科举制度是中国文化的重要组成部分，在中国历史上发挥了重要作用，其意义不亚于"四大发明"，它曾使中国在很长一段时间内处于世界之林的领先地位。

历史告诉我们，中国的科举制度同时也是世界文明的一部分，正如孙中山先生在《五权宪法》中所说："英国行考试制度最早，美国行考试制度才不过二三十年，英国的考试制度就是学我们中国的。中国的考试制度是世界上最好的制度。"的确，科举制作为一种社会权力精英的选拔机制，对近代西方文官政体的形成与发展具有直接的、深刻的影响。我们不难看出，英国是中国科举制度对欧美文官考试制度影响的典型国家和重要中介，并且在考试内容和塑造公务员队伍的独立人格方面对中国的科举制度进行了超越。

就考试内容而言，近代中国科举制度的不足是显而易见的。虽然科举保证了统治思想的纯洁性和政治的稳定性，但科举把选官模式、意识形态、教育体系高度一体化，从长期看只能是压制或阻碍人们的创造力。另一方面，如果我们用现代大学的学科分布做参照，由于科举的内容只涉及人文学科，而不涉足社会科学、工程和自然科学，不能不说近代中国科学的落后与科举考试内容的单一性有着密切的关系。

就官员的独立人格而言，让我们来听听马克斯·韦伯的评述。韦伯是德国的政治经济学家和社会学家，被公认是现代社会学和公共行政学最重要的创始人之一。

他指出，职业官僚制是行政管理的一种形式，古代东方的职业官僚制在形式上与现代官僚制有类似的地方，但它们却有本质的区别。那就是，现代官僚机构对于王权是相对独立的，而古代东方国家的官僚在人身和人格上均是王权的依附者，没有自由和独立可言。因此，中国科举制度所造就的官僚制，一方面为政治现代化提供了可资改造的官僚制度的外在形式；但另一方面，由于官僚只是王权的一个依附和延伸，就在一定程度上阻碍了中国从专制制度向现代代议制民主政治的转型。正是在这一点上，西方市场经济国家在学习中国科举制度的同时超越了中国。

讨论到此，我们可以做出这样的结论：在B（政府）这个维度上，经过几个世纪的东学西渐，到了19世纪中国科举所展示的制度优势已丧失，被西方市场经济国家完全学会并超越。这种超越主要体现在考试的内容和不依附于王权、政治独立的现代公务员体制。更重要的是，对于处在科层制金字塔塔尖、高高在上的统治者滥用权力怎么办这个问题，中国科举制本身没有提供利器。

（北京大学政府管理学院副院长、哈佛大学经济学博士）