劳动者权利缺失是根本原因
劳动力相对过剩、劳动者劳动技能低、集体谈判制度的缺失，其实仍然只是导致普通民众收入过低的表面化原因，深层次的原因在于劳动者权利的缺位，以及由此衍生的劳动者选择空间的狭小。
其实可以这样提出问题：为什么农民工愿意接受极低的工资？原因显然是农民工别无选择，接受低工资也比务农的收入更高。则就可以继续问：为什么农民工别无选择？他们可以有怎样的选择？对农民工来说，可以想象的选择是务农、拒绝打工在家休息、找到更好的工作、自主创业做老板。在当下，这些选择对农民工来说事实上都是不存在的。
第一，目前我国农民人均耕地面积很少，务农的收入极低，只有把农业人口转移出去，提高人均耕种面积，才可能提高务农的收益。第二，农民工要是能够选择在家休息，需要有基本的生活保障，但事实上目前我国的社会保障体系并没有涵盖农民，固农民并没有选择闲暇的机会。第三，找到更好的工作，需要有很强的劳动技能，提高劳动技能的途径是接受培训、教育，而城乡之间的教育水平差距很大，农民的子弟在基础教育阶段就缺乏良好的教育，升学的机会甚小，这是他们不具备高级劳动能力的根本原因。第四，创业之所以可能需要具备的三要素是企业家才能、投资机会、获得创业资金，企业家才能在人群中的分布是均匀的，农民并不缺少企业家才能，他们缺乏的是投资机会和资金。由于诸多行业被垄断，可供民间选择的投资领域相当逼仄，竞争非常激烈，且小本经营的买卖还受到管理部门的种种限制，因此农民的投资机会原本就相当少。更重要的是农民甚少有机会获得创业资金，获得资金两个途径，其一是从金融机构获得融资，其二是转让自己的资产获得资金，现在资金流向的总体趋势是从农村流向城市、从落后地区流向发达地区，农民根本没有机会得到借贷。而农民的资产，主要是土地和住宅，现在农居是不能转让给城里人的，农民的土地也不允许自由转让，在这样一个寸土寸金的时代，农民的土地和住宅因不允许转让而毫无商业价值。故而，农民即使是有天才的创意，也无法转化为商业机会。这一方面限制了农民致富的机会，同样也是扼杀了无数可能潜在出现的企业。而这些企业被扼杀，也就是扼杀了潜在的就业机会，如果这些就业机会被创造出来的话，就会影响劳动力市场上的供需结构。
在如此多的限制下，农民除了廉价出让自己的劳动力接受微薄的工资之外，事实上是别无选择。这些因素，说到底是权利的缺失。农民的土地、住宅不能自由转让，农民得不到金融机会，这是农民经济权利的匮乏。晚近以来，世界各国普遍接受了社会权利的观念，政府提供等度的公共服务，被认为是民众应享有的社会权利，我国农民所享有的社会保障、教育机会远落后于其他群体，这是他们社会权利的丧失，由于教育机会的匮乏，他们贫穷的命运是在进入市场之前就注定了的。在政治权利上，农民工的选举权、自由结社权是残缺的，农民和农民工对国家的各项制度和政策的制定缺少话语权，导致有利于穷人的政策很难出台。
财政应加大公共服务投入
在二次分配领域，政府能有何作为呢？最近有一则消息引起了关注：澳门政府给市民派发了4000元或2400元不等的过年红包。近年来澳门经济向好，十年内累积财政盈余达千亿，政府已经连续4年向全体居民派发现金。
其实类似的行为，大陆也是有的，如春节期间，领导会给贫困群众“送温暖”，派出点几百元的小钱。但这与澳门政府的性质有所不同。澳门政府给市民发红包，秉持的是公共财政理念，这些钱原本就是取之于市民的，应均等化地用之与市民，而领导干部的送温暖，其实是在表达一种关怀吧。这且不去说他了。在调节收入分配上，国家财政对最困难的群体进行救助，是公共财政的基本职能。但这只是非常规性的措施，我国的财政支出最大的问题是公共财政制度还尚未确立，预算信息不完整不透明，支出结构不合理，公共服务支出比例过低，项目投资和行政经费支出比例过高。安排太多的项目支出，这是我国转型过程中政府角色定位造成的，现代政府更重要的责任应是提供公共服务，而我国政府一直更强调发展经济的责任。确立服务型政府的理念，对于改善低收入群体的收入状况，极其重要。我不大赞同像澳门政府一样给所有民众发现金，我更希望加强对公共服务的投入，包括教育、社保、医保，以及增加对农民工的培训。其中教育是重中之重，实证研究都表明，基础教育对提高收入水平影响最大，政府应加大对基础教育的投入，重点是加强对边远地区和农村的投入。还有一点值得一提的是提高个税的起征点，目前的起征点是2000元，这一起征点太低了是各界的共识，在目前的个税体系之下，个税没真正起到调节贫富差距的作用，中低收入群体成了个税缴纳的主体，而事实上高收入阶层享有的公共服务更多，导致出现了“劫贫济富”的效果。
收入分配体制改革的确很难，如改变劳动力的供需关系需要一个过程。但改革公共财政体系并不难，只要政府有决心，马上就可以落实。
作者系浙江大学公共管理学院副教授
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