改革开放以来我国城乡二元结构的演变路径

新中国成立后实行的重工业优先发展战略，对劳动力吸纳少，国有工业劳动力又自我封闭循环，基本上阻断了农村劳动力向城市国有工业转移的途径，人为深化了城市现代工业部门与农村传统农业部门的二元经济结构。为了维护城市人口的低工资和低消费，出台了户籍制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等一系列制度安排，把城市人口与农村人口分割开来，形成了城乡对立的二元社会结构。20世纪50-70年代，中国完成了由单一传统农业经济结构和农村社会结构向城乡二元经济结构和社会结构的转变。改革开放后，随着国内外政治、经济环境的变化，在市场化和国际化力量推动下，我国城乡二元结构伴随着改革进程的深入，也经历了各阶段的演变。通过洞察城乡二元结构演变的历史规律，把握其未来发展趋势，有利于国家适时出台强有力的针对性政策措施，加快城乡一体化进程，早日实现全面小康社会的战略目标。

1978年发端于农村的改革开放，使我国国民经济和社会走上了“发展”和“改革”相互交叉和重叠的道路。“发展”意味着我国作为发展中国家，正在从传统农业社会向现代工业社会转型，是一个现代化过程；“改革”意味着我国从传统计划经济体制向现代市场经济体制转轨，是一个市场化过程。可见，改革开放后，我国城乡二元结构的演变，是在一个现代化和市场化相互交织的大背景中展开的。鉴于改革过程突出、阶段分明，而发展过程则是长时期的历史背景，只经历了工业化前期向工业化中期阶段的过渡；加之城乡二元结构的演变是以城乡利益关系的调整为主，其中制度变迁是主线，现代化进程是辅线。改革所经历的各个重要阶段，也是城乡二元结构发生变化的重要阶段。按照改革经历的若干重要阶段，可将城乡二元结构的演变大致划分为若干阶段。

一、1978-1984年：农村改革松动城乡二元结构

（一）以农村为主、城市联动的改革松动城乡二元结构。

1987年安徽凤阳县小岗村发起“包产到户”改革，在巨大丰产效应推动下，家庭联产承包责任制冲破传统意识形态的阻挡，经过1981-1982年包产到户的普遍发展和逐步完善后，到1984年基本普及全国。同时，农产品价格改革也随之启动。从1979年开始，逐年大幅度提高粮食、棉花等18种主要农产品收购价格，并对粮棉油等主要农副产品实行超购加价政策，扩大议价收购范围。为了适应家庭联产承包责任制，改革了基层行政组织。1982年12月之后乡镇成为我国农村最基层的行政组织。

在农村改革启动后，城市也开始尝试性地进行某些领域的改革。（1）扩大企业自主权。主要围绕经济主体国有企业探索性地进行以“放权让利”为主线的改革。1978年四川省率先进行“扩大企业自主权”试点，次年在全国推广。1981年改革国有企业经济责任制之后，实行两步“利改税”改革，1984年进一步明确了国有企业10项自主权。（2）尝试劳动就业制度改革。1980年采取劳动部门介绍就业、自愿组织就业和自谋职业向结合的方式；1983年按照新人新办法、老人老办法的设想在部分地区对新招收人员实行劳动合同制。（3）推行城市综合配套改革。1981-1984年，国务院相继批准湖北沙市、江苏常州市等为综合改革试点城市。试点内容除了对国有企业放权让利外，主要是适当扩大城市的财权和财力，实行计划单列市，扩大部分城市政府的经济管理权限等。（4）小幅提高城市农副产品和工矿产品售价，并补贴城市居民。1979年国家提高了畜产品和蔬菜等8种副产品的销售价格，并给予城镇居民每人每月5元的价格补贴；同时提高了煤炭、生铁和水泥等产品的出厂价格；1981年适当提高了烟、酒、铁制品等的价格。总之，经小岗村“包产到户”改革的起动，农村经营管理体制改革由点到面全面铺开，同时也激发了城市改革，形成了以农村改革为主、城市改革相配合的局面，从而在制度层面开始松动坚固的城乡二元结构。

（二）农村主导型改革，促使城乡关系逐步改善、差距逐渐缩小。

以包产到户为主的家庭联产承包责任制，启动了农村人民公社制度的瓦解过程，1983年最终宣告了人民公社制度的终结。随着包产到户家庭联产承包责任制的不断推广，长期被人民公社体制压抑的农业生产潜力得到充分发挥。农村经济高速增长，全国粮食产量到1984年达到4037万吨，人均4000公斤，创造了历史最高纪录。

在农村改革的大力推动下，加上城市改革的积极响应，城乡居民的生活水平都显著提高。相比而言，改革初期阶段农村居民的收入、消费水平提高速度更快、幅度更大，城乡二元结构朝有利于农村的方向演变。城乡居民的收入差距呈显著缩小态势，城市居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的比例从1978年的2.57：1降到1984年的1.84：1。城乡居民的人均消费水平差距逐年缩减，城乡居民人均消费额之比从1978年的2.93：1降到1984年的2.34：1。农村居民比城市居民的人均居住条件改善快，1978年农村居民的人均居住面积比城市多1.4平方米，到1984年则多4.5平方米。城乡居民的食品消费水平逐步趋近，城乡居民恩格尔系数的差距从1978年相差10.2个百分点，逐步缩小到1984年的1.2个百分点。

二、1985-1992年：城市改革固化城乡二元结构

（一）以城市为中心、农村相配合的改革，重新加固城市利益有限的城乡二元结构。

1984年粮食大丰收后，社会舆论对农业生产普遍比较乐观，主流观点认为农村改革已取得重大突破，今后的道路将比较平坦。相反，城市改革起步慢，困难重重，风险大。从1985年开始，中央政府和地方政府的改革重心都向城市经济体制和社会管理方向战略转移。为了保证城市改革的顺利推进，财政资金和各种资源配制逐步向城市倾斜，以城市为中心的利益格局的恢复，集中体现在城市收入分配、社会保障制度改革和国家财税制度改革等领域。

在收入分配方面，（1）企业工资制度改革。1985-1987年国营企业职工工资同企业经济效益挂钩。因国有企业产权制度不合理，国家又放松了监管，企业开始追求职工收入最大化。职工工资中，标准工资部分比重越来越小，以各种名目发的奖金、补贴等工资外收入所占比重越来越大，职工收入增长加速；（2）机关、事业单位工资制度改革。1985年机关、事业单位工资实行了以职务工资为主要内容的结构工资制。为了补偿物价上涨的费用，还给职工发放副食品价格补贴，接连提高书报、洗理及上下班交通补贴等。

在社会保障制度改革方面，（1）职工基本养老保险制度改革。1985年国有企业和大部分城镇集体企业推行了养老金社会统筹；机关、事业单位和部分农村也进行了养老保险制度改革试点。1991年明确实行养老保险社会统筹，费用由国家、企业和职工三方负担，基金实行部分积累，开展企业补充养老保险；（2）职工医疗保障制度改革。主要采取医疗费用适当和个人收入挂钩，部分企业实行职工大病、重病医疗费统筹。1988-1991年实行医疗制度改革试点工作；（3）职工失业保险制度改革。1986年颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，初步建立我国的失业保险制度。

在劳动就业制度改革方面，1985年国务院颁布了以企业实行劳动合同制为核心的四项暂行制度改革；1986年国家将实行劳动合同制的范围扩大到全部新招职工，并开始试验培育“劳务市场”。1991年劳动部提出了“国家宏观调控，企业自主用工，多种形式并存，全员劳动合同”的用工管理模式。

在农村领域，1985-1988年农村改革的中心就是调整农产品流通体制。1985年正式取消农副产品派购制度，代之以合同定购和市场收购。由于此阶段通货膨胀明显，国家实行了粮食收购与低价供应化肥、农膜和柴油的“三挂钩”政策。1989-1991年，农村改革相对停滞。1989年国家适当提高了定购粮食、食油的收购价格，1991年民政部在农村富裕地区和中等富裕地区开展养老保险制度试点工作。1985年以前，国家财政每年还有对农村每个中学生31.5元、小学生22.5元的教育拨款。1985年的财税改革，国家取消了这笔财政拨款，改由农民自筹经费办教育。乡村两级教育经费由农民上缴教育附加费提供，农村学校改扩建也由农民集资进行。

（二）城市主导型改革，扭转了利益天平向农村的倾斜，逐步加大城市的利益筹码。

第二阶段的改革重心转向城市后，城乡二元结构的利益重心也由第一阶段向农村倾斜，转为向城市倾斜，城乡差距重新扩大，并恢复甚至超过改革前城乡差距的势头。在农村，虽然1985年取消农产品统派购制度是我国继家庭承包制瓦解人民公社制度之后的又一次追求改革，城乡二元社会结构的交换条件开始动摇，但这只是前一阶级松动城乡二元结构在第二阶段初期的延续，根本不能阻挡改革利益向城市的回归。由于旧体制的阻碍和1985年粮食的减产，以农产品流通为中心的改革只取得了部分成果。1988年前，粮食总产量没有达到1984年的水平，农民人均纯收入由第一阶段和扣除物价因素后年均增长15.1%降至5%。1985年取消农村教育补贴后，农民每年负担的教育经费高达300亿-500亿元。1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占支出总数的88.6%，农村仅支出126亿元。城市人均413元，农村人均14元，相差将近30倍。国家财政在卫生事业费中用于农村合作医疗的补助费1992年为3500万元，仅占全国卫生事业费的0.36%，农民人均不足4分钱。

随着国家该阶段城市导向型改革措施的不断出台，城市利益重新得到维护，与农村的差距再次拉大。（1）城乡收入和消费差距由小变大。从1985年到1992年，城乡收入之比从1.86：1扩大到2.58：1，城乡居民人均消费额之比从2.31：1上升到3.28：1；（2）城乡居民食品消费差距先惯性缩小后又再次扩大。1985年城市恩格尔系数比农村猛然降低4.5个百分点，之后城乡恩格尔系数差距逐渐缩小到1989年的0.3个百分点，接着又呈逐年扩大趋势，1992年城市比农村的恩格尔系数低4.6个百分点；（3）城乡日常生活消费和耐用品消费的差距逐步扩大。从城乡居民衣食消费额比例来看，除了1989-1991年的治理整顿期间的个别年份，市民与农民的人均消费额之比略有下降外，整个阶级的其他时间，城乡居民的人均衣食消费额比例均呈扩大趋势。此外，城乡居民耐用品的消费差距也越拉越大。从三大耐用消费品拥有情况来看，1992年与1985年相比，市民比农民的彩电、电冰箱和洗衣机百人拥有量分别增加了约3倍、7倍和1倍；（4）国家对城市居民的财政性补贴总体呈上升趋势。1985-1992年国家对城市居民的粮、棉、油、肉和其他补贴基本呈波浪形上升态势，从261.8亿元增加到321.6亿元。

三、1993-2001年：转轨阶级市场力量和行政力量共同深化城乡二元结构

（一）转轨阶级城乡的市场化改革。

1993年我国正式向市场经济转轨，随后城市和农民在向市场经济体制转轨中展开了一系列改革。在收入分配制度改革方面，（1）进一步落实国有企业内部分配自主权。国家不再下达指令性工资总额计划，国有企业职工收入货币化和工资化程度提高；（2）国家机关、事业单位工资制度改革取得突破性进展。机关与事业单位工资制度脱钩，建立起新的职级工资制和事业单位人员以及技术职务为主的等级工资制；（3）颁布新的个人所得税法。提高应税扣除额的标准，降低最高税率等。

在社会保障制度方面，（1）进行职工基本养老保险制度改革。1995年明确实行社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，1997年实现基本养老保险制度的并轨；（2）开展职工医疗保障制度改革。1994年国务院试点社会统筹和个人医疗账户相结合的医疗保险制度，1996年全面推开了医疗制度改革；（3）推行失业保险制度改革。1993年国家将失业职工由原来的四种人扩大到七种人，失业保险金标准从原来的标准的工资的1%改为工资总额的0.6%-1%；（4）探索城市社会救济制度改革。1995年民政部着手在一些城市推行最低生活保障制度。

在劳动就业制度方面，1993年劳动部门通过多种形式对国有世界富余人员进行专业技术业务，训练，组织“再就业工程”；着手建立劳动力市场。1994年年探索签订集体合同制度；1996年企业劳动合同制度基本建立，全国各地均制定发布了当地最低工资标准。1998年后许多国民经济比重高的城市就业压力陡升，便出台限制甚至排斥农民工的就业的地方政策，为下岗工人腾出就业岗位。

在农村改革领域，1993-1996年实行农村突然承包期再延长30年，土地使用权依法偿转然；镇守，农林特产税；国家定购粮提价，其他部分粮食市场基本放开，建立粮食储备调节体系、风险基金和粮食收购保护价制度；抓好粮食生产的“米袋子”省长负责制；提高描画收购价值，继续实行统一定价的统一经营；连续几年发布减轻农民负担通知，颁布《农民负担费用和劳务管理条例》等。从1998年，开始国家实行粮食统一收购，国有粮食部门顺价销售的保护价制度；棉花购销紧时收、松时放；各地农民负担日益沉重，迫使中央政府建立农民负担卡监督制度，探索农村水肥制度改革。

（二）向市场经济转轨的改革，强化了城乡二元结构的利益格局。

1993年转轨阶段正式开始后，随着中央政府和地方政府的分权化趋势加深，城市和农村的利益主题多元化，政府力量特别是中央政府对城乡二元结构的调整能力减弱，欠规范的市场力量，对城乡二元结构的影响加剧。即使政府某一时期努力缩小了城乡差距、地方利益和城市偏斜性政策惯性，在机制不健全的市场力量作用下，城乡二元结构的利益中心又会进一步向城市倾斜。城乡差距越拉越大。具体表现为：

1.财政资金的分配进一步向城市倾斜。政府机关、事业单位工资制度的突破性改革，提高了城市干部和职工工资水平，特别是从1996年开始的连续几年公务员和事业单位人员加薪，增加了城市居民的收入。1998-2001年，中央安排国债资金5100亿元，其中用于农业（不包括林业、水利）基础设施建设的为56亿元，站1.1%，仅能满足同期农业基础设施建设资金的，10%左右。2000年小学在校生每人平均预算内经费农村只相当于城镇的72%，而且农村初中和小学义务教育经费只有60%-70%由财政预算内解决，其余30%-40%由公民集资办学、学费杂费和其他来源解决。基本上针对城市居民日常生活的粮、棉、油肉等各项财政星补贴指出，从1993年的299.3亿元上升到2001年的741.1亿元。

2.城乡收入和消费差距波浪形扩大。1996-1997年城乡收入和消费差距缩小主要得益于政府提高粮棉等农产品收购价格。1997年后农业进入新阶段，中央政府无法再通过提价增加农民收入，在农产品过剩、价格下跌以及城市劳动市场排斥农民工的市场和行政力量交互作用下，城乡收入与消费差距持续扩大（见图1）。

3、城乡衣食消费差距呈现波浪形扩大态势，但住房和冰箱消费差距几乎呈程度持续扩大态势。1992—2001年城乡居民食品和衣着消费差距的低谷出现在1996—1997年，谷底前后均呈不断扩大趋势。而城乡人均住房消费支出比例却持续上升，由1992年的0.95：1一直提高到2001年的2.19：1（见图2）。此外，1992—2001年的主要耐用品消费中，城乡居民百人拥有电冰箱的绝对差额也一直上升，从1992年的50.4台扩大到2001年的68.3台。城乡衣食消费差距与收入差距密切相关，其中城乡收入差距与食品消费差距的相关系数为0.867，与衣着消费差距的相关系数为0.853，主要原因在于衣食消费与粮、棉等农产品价格密切相关。但市民的住房消费随着住房商品化改革的驱动，收入需求缺乏弹性；作为必备大件的电冰箱也缺乏收入需求弹性。因此，即使市民的收入与农民相比暂时相对下降，但消费支出却会惯性增长，从而形成城乡住房和电冰箱消费差距连续扩大的态势。

4.城乡就业、教育和社会保障差距增大。转轨阶段我国城乡分割的“二元结构”现象，经常出现在现实生活与生产领域当中。如一些大中城市为了保证城市居民就业，限制农民进入城市较好的行业和工种；甚至一些特大城市以维护城市形象和城市治安等名义，强行遣送农民工。一些地方变相收取种种费用，如对农民工的子女上中小学收取高额“赞助费”。此外，城市居民一般享受公费或有补贴的社会保险医疗以及养老保险等待遇，而绝大多数农村居民只能资力医疗经费和依靠家庭养老。1999年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占88.6%；农村社会保障支出126亿元，占11.46%，城市人均413元，农村人均14元，相差29.5倍。

四、2002年至今：加入WTO减轻城乡二元结构的分化

从2002年开始，我国加入WTO后，已进入了开放倒逼改革，而改革又以全面调整利益关系为重点的新阶段。作为WTO的新成员，为了遵循WTO的规则，政府行为要逐渐按照国际惯例行事，对城市和农村的公共管理也提出了严峻挑战。加入WTO后围绕城乡利益格局调整的政策措施主要包括：

1.逐步赋予农民国民待遇。借用WTO的“国民待遇”原则，我国社会舆论在加入WTO后频频向农民沦为二等公民的不平等城乡分割制度发起冲击，促使政府加快改革隔离农民和市民的社会管理制度。（1）改革户籍管理制度。公安部放开了农民进入小城镇的户籍大门；江苏、广东和河北石家庄市率先在其辖区内取消了“农业户口”与“非农业户口”，代之以国际上通行的按常住地和稳定的收入来源来登记户口；（2）加快取消农民工进城务工的就业限制政策。主要取消强加在农民工头上的“务工证”、“计划生育证”等各种不合理证卡及其收费，对暂住证等合理的证卡办理也降低收费标准。原则上取消农民工的行业工种限制，允许按其就业能力市场化择业。一些地方已取消农民工进入当地政府为市民办的劳动力市场限制；（3）严禁遣送农民工。在国内外舆论的强大压力下，按照国际社会通行的人权标准和政治文明准则，一些特大城市不再遣送农民工；（4）解决农民工子女进城入学难问题。2004年温家宝总理亲自探望北京农民工子弟，促使一些城市开始取消农民工子女进公办学校的“借读费”；（5）探索城乡医疗保障制度统筹。四川成都市打破城乡界限，着手建立覆盖全市城区和农村的统一医疗保障制度；（6）财政资金逐渐加大农村基础设施的投入比重。2003年国家规定今后每年新增财政收入将主要用于农村的基础设施如，以增量方式逐步扩大农村拥有的财政资源份额。

2.加大农业和农村的支持力度。（1）分步推行农村税费制度改革。从2002年在安徽先行试点农村税费制度改革，2004年基本全面铺开；（2）逐步减免农业税，取消农业特产税。从2004年起，国家全面取消农业特产税，并在5年内逐步取消农业税；（3）给农民种粮发放直接补贴。2004年粮食直接补贴达110多亿元；（4）实施大型农机具和良种补贴。2004年在部分粮食生产区，对农民购置大型农机具给予补贴；另外，还对农民购买小麦、玉米、水稻和大都的两种给予补贴；（5）通过补贴化肥生产企业，以降低价格来间接补贴农民。2004年国家限制化肥出厂价，补贴化肥企业10亿元；（6）实施农民和的农民工培训工程。农业部等部门已制定出到2010年的农民和农民工培训规划纲要，以财政投入为先导，广泛吸收社会资金培训农民和农民工。

通过逐步调整“城乡分治、一国两策”的城市社会管理制度，并增加农业和农村的财政支持力度，一定程度上缓解了城乡分割制度和市场机制对城乡二元结构的强化效应，推动城乡二元结构向城乡一体化方向发展。近期城乡二元结构的转换正处在胶着状态。一方面，城乡居民人均收入，食品消费和衣着消费之比依然延续前一阶段的惯性扩大趋势，分别从2001年的2.9：1、2.44：1和5.41：1扩大到2003年的3.45：1；城乡百人彩电和洗衣机拥有量差额缩小，分别从2001年的66.1台和62.3台，连续下降到2003年的62.7台和60.1台，这表明部分领域的城乡消费差距已出现缩小迹象。2004年前，三季度，我国农民人均现金收入2110元，实际增长11.4%，增幅比同期城镇居民人均可支配收入增幅高4.4个百分点。预计2005年农民人均纯收入增长率接近两位数，城乡居民收入差距将扭转连续6年扩大的趋势，开始出现缩小征兆。

五、基本结论

从20世纪50年代到70年代，我国走重工业优先发展道路，由传统农业社会的一元结构过渡到经济与社会的城乡二元结构。改革开放后，伴随着工业化由前期发展到中期的整个进程，我国城乡二元结构在改革中大致经历了改善、复归、强化、遏阻四个阶段。不同阶段城乡居民收入和消费的经济差距波动较明显，而教育、养老、就业和医疗社会差距几乎不断扩大。在市场化进程中，城乡居民的经济差距因双方的人力资本及其劳动生产率不同具有某种程度的客观性和长期性，而社会差距则主要由政治力量对比和历史文化传统等主观制度因素所致。社会差距具有固化和强化经济差距的基础作用，它主要是由一系列不合理的制度安排所致，是政府容易调控的政策变量；而经济差距主要受市场力量控制，政府的政策调控空间有限。因此，为了促使城乡二元结构向城乡一体化发展，今后政府统筹城乡发展的重中之重是统筹城乡社会发展。