中国城市有多少穷人？ 农民工不算大学生算

2011年08月23日 10:15
来源：瞭望东方周刊 作者：米艾尼 颜葵

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政府扮演了“保底”角色

《瞭望东方周刊》记者米艾尼、特约撰稿颜葵｜北京报道

中国社科院报告中一个并不主要的章节，再次把城市贫民的话题撩拨了起来。这一次的话题是：中国城市到底有多少贫困人口。

记忆犹新的是，人们曾经辩论过是否设立贫民区、辩论过收入多少钱才算贫民、辩论过是不是该把农民工也算入城市贫民？还有每年都要发生的对城市低保制度的评判。总之，看起来对于这群身边的穷人，市民们的关注度似乎高了起来。

不过，对于扶助这群人的实践，《瞭望东方周刊》得到的答复相比之下就显出落差：中国最重要的扶贫机构，似乎都没有把他们纳入其中。

政府是一个例外，它义务性地必须保持对这个人群的保护，其代表就是城市低保制度。

显然，与乡村中数百万几乎一无所有的穷人相比，城市贫民只是相对贫困。但是，由于他们生活所在的特殊地域，对整个国家的发展或将起到特别的影响。

宋迎昌，中国社科院城市与区域管理研究室主任、此次社科院报告的副主编，以及多位一直协助政府应对城市贫困挑战的人士都预警说：虽然世界各国都存在城市贫困人口，但对于转型期的中国来说，这一人群的态度会直接关系到一些重要的社会命题。

“三种人”

显然，中国到底有多少城市贫困人口是一个既重要、又无需过分强调的问题。根据8月5日中国社科院发布的《中国城市发展报告No.4》，这个数字是5000万人。

宋迎昌对《瞭望东方周刊》解释说：1990年以前，中国的贫困问题主要体现为农村贫困。目前城市贫困人口应该分为三部分人：进城农民工是典型的城市贫困人口，国企改革的下岗职工是第二部分人。离开原岗位之后，他们因为文化程度、年龄等原因很难找到工作。

“第三部分是一部分刚毕业的大学生，被普遍称为‘蚁族’，他们的收入不能支撑日常生活。”数周来一直受到质疑的宋迎昌解释说，根据2010年第四季度公布的数据，中国进入城市最低生活保障的人数为2311.1万。城市贫困人口通常是享受低保人数的2倍多，在城镇总人口中所占比例在7.5%至8%之间。

若按8%的比例计算，目前中国城镇贫困人口大约是5000万人。

乡村为城市“贡献”了大量贫困人口。“城市每年消化1000万农村人口，这部分人里有百分之八十属于贫困人口。”宋迎昌认为，农民工的迁移从一定程度上导致了贫困人口的迁移。事实上，许多农村的殷实之家，也很难在城市相对高的物价中很好地生活。

“目前大多数有户籍的城市贫困人口，都已经进入40岁或者50岁，还有10年左右也要退休了。现在这部分人生活艰难，收入水平和居住条件都比较差。他们进入退休年龄以后，总量不会增加，但是他们在城市里的影响很大。”宋迎昌认为，“对社会稳定而言，他们是敏感的一群人。”

在现有制度下，这些人其实能够享受一些援助政策，比如就业培训、贫困救助补贴、廉租房等等，“他们比外来非户籍人口处境相对好一点，但是心理仍旧不平衡。跟本地中、高收入阶层比，他们觉得自己好像是被时代抛弃了一样。”他说。

此外，大学生的就业问题也相当突出，导致了所谓“蚁族”。“现在我们国家的城市化率约50%，城市化率到达75%以上就算是城市化进程基本完成。因此，我们的城市化进程还要经过30年时间。”这位城市问题专家认为，城市贫困人口的增加也要延续30年。

贫民的态度

然而，无论哪个人群都会因贫困导致对于公平问题的强烈追求。同时，他们总是表现出矛盾的态度：平时忍耐力很高，一旦突破底线就可能会有超乎寻常的爆发。

事实上，最近几年国内出现的影响比较大的群体事件除了其他因素之外，还有两个特征：一是大多发生在城镇，二是参与者中多有与事件本身无直接关系的贫困人群。

一直参与民政部相关研究的南开大学社会工作与社会政策系主任关信平分析认为，贫困问题是比较复杂的现象，同样是城市贫困人口，心态也各有不同。

在他看来，一个社会中最穷的人其实是不活跃的。靠自己能力无法摆脱贫困的这部分人，通常家里有大病或者重大残疾者，政府给他们相应的救助，他们就很感激，对政府没有太多抱怨。

但是，那些有劳动能力的人一旦因暂时性失业等原因，没法获得工作收入时，就容易引起对社会的复杂反应。

农民工对城市稳定的影响则是另一个层面上的。“北京的外来人口有700多万，占市民总数的三分之一。这些人收入低，流动性强，如果不能转成市民，他们将给社会治安综合管理带来很大麻烦。”宋迎昌认为。

相对来说，年轻的大学毕业生们对社会的负面影响较校但是他们都集中在大城市，存量大，且不断增长。

中国社科院报告分析指出，如果当贫困群体在资源分配过程中长期处于无权无利、被忽视、歧视甚至遗忘时，他们改变现状的办法就可能是采取非正常行为来与其他群体抗争，若贫富矛盾激化必将造成社会的不稳定和不安全。

“城市贫困问题并不可怕，这是一个国家高速发展阶段必然出现的问题。”宋迎昌说。

政府的“保底”角色

城市穷人的生活和命运能否得到改善？

和世界上许多国家一样，中国政府扮演了“保底”角色。其代表就是发轫于1993年并于1997年开始实施的城市居民最低生活保障制度。

不过和所有社会保障制度一样，它从面世的第一天起就受到各种质疑。不同的人对于这一问题有不同的视角。官员与学者之间、学者与学者之间，经常出现不同、甚至截然相反的判断。

中国人民大学劳动人事学院社会保障系主任韩克庆曾为民政部做过一个全国低保制度的评估，“结果显示，这个制度还是发挥了很好的作用，是一个有效的制度，但是依然存在很多问题。”他对本刊记者说。

在韩克庆看来，像绝大多数发展中国家一样，中国政府对于这一问题也非常为难：“贫困救助其实是无底洞，给政府造成很大的负担。”他说，“随着城市发展，这个缺口会越来越大，需要越来越多公共资源的投入。对这部分人，不帮助确实很困难，要帮助，政府会面临很大压力，决策起来很困难。”

而扶助人群的扩大在所难免。关信平的观点代表了许多人的意见：“我们要从低保向基本生活保障的标准迈进，也就是从救助绝对贫困人口向救助相对贫困人口迈进。提高低保的标准，我认为合理的标准是贫困救助达到总人口的5%以上，可以到7%或者8%，不要超过10%。”

这就不得不牵扯到资金的问题。

在城市低保方面，关信平说，资金筹集已经是一个很大挑战。“中央政府和地方政府现在施行的是财政分担体制，上世纪90年代基本都是地方政府出钱，地方其实不甘愿为此买单。2002年后基本上这部分钱由中央出大半。但是这个政策没有在制度上进行明确调整，所以中央跟地方每年都是一事一议，今年多点，明年少点。”

其实，最近几年不断提高的低保标准也蕴含着一定风险。

根据相关规定，制定低保标准的权限在县、市政府手中。它虽然能够调动地方政府的积极性，使之在制定低保标准时充分考虑当地的财力状况，但也形成“各自为政”的局面。全国2800多个县，就有2800多个标准，即便是经济条件相同的区域，低保标准也是不一样的。

民政部社会救助司的官员曾分析说，这会带来两方面的问题：一是随意调整。有些地方确定低保标准主要盯邻县，只要邻县低保标准调整了，即使当地经济状况不许可也要调整；另一种情况是该调不调。就是说物价上涨，低保标准已经不能维持居民基本生活时，仍然从财力角度出发，不予调整低保标准。

扶贫的一处空白

包括中国扶贫基金会在内，各大扶贫机构都遗憾地告诉《瞭望东方周刊》，自己没有城市扶贫的项目。“没有进入视野，现在国内的基金会，关于城市救助的项目非常少。”一家扶贫机构的副处长告诉本刊记者。

不论有政府背景的救助组织，还是民间NGO‘非政府组织’，都在不断启动主要针对中西部农村地区的救助项目，针对城市贫民的救助项目凤毛麟角。

“农村贫困是中国社会贫困的主体，对基金会和NGO来说，农村扶贫、地区性扶贫的目标更明确、更典型，更容易集中资源产生效果。”一直为制度设计提供咨询的关信平说。

一个原因可能是，城市企业下岗问题最突出的阶段已经过去了，人群也发生了很大改变。10多年前，国企改革曾经带来一批贫困人口。不过专家们认为，当时这部分城市贫困人口相对农村贫困人口而言还是强势群体：他们有一定社会能力和政治能力，现在这部分人大多数再就业了，或者已经退休。

与之相比，现在的城市穷人更为弱势，特别是农民工逐渐成为城市贫困人口的主力，其社会关注度就更小了。

其实从整个社会层面来讲，对这一人群关注最多的还是街道、社区。它们作为政府的代表，是从事社会工作的基础性平台，无论从什么意义上说，都要把这一人群纳入到工作范畴之内。

造成上述情况的原因是多方面的，比如，缺乏社会参与的低保制度无法更有效整合社会救助信息。虽然各项优惠减免政策陆续出台，但是行政部门关注的还局限在救助政策的落实上。像从事低保管理工作的民政部门和从事其他救助的政府部门，甚至实施水、电、燃气等减免的公用事业部门，都会关注与之有关的救助政策的实施，但还做不到站在贫困家庭的立场，为其思考综合性的脱贫思路。

“需要直面城市中的穷人。”宋迎昌说，因为对他们根本无法彻底驱赶，只能使他们在城市中流窜、或在城市间徘徊，“目前一些城市把贫困人口聚集区当成毒瘤来看待，动辄拆迁整治。其实，某个阶段的有些情况下，城中村恰好解决了贫民暂时性生存问题，因为生活成本比较低。”

他说，如果运用房价这些手段使其前往郊区生活，会引发严重的贫富对峙，“那里没有工作机会，没有便利的公共交通，随后他们只能失业，或者群居在中心区的地下室里，成为城市发展中被遗忘的、散发着怨气的角落。”