重读罗介夫《中国财政问题》：反思近代中国财政转型困境

在罗介夫身上，能清晰地看到20世纪初，中国知识分子渴求国家摆脱积贫、积弱的焦虑和心切。1933年出版的《中国财政问题》一书，很难界定它的学科性。它包含财政学理论，却不完全从一个理性人的角度去讨论；它针砭时弊，像是一本时事评论，却旁征博引，从古埃及述至日本明治维新；当然，它更不像是一本历史学著作，不以讨论史实或历史规律为目的。可读下来后，却有一种触动，似乎切真切实地听到，在那个愚昧与希望交织的年代，知识分子为民族存亡的呐喊。今日看来，这本书的意义，一是理论内容，二是史料功用，三是精神价值。

一

这本书受李斯特的影响很大，这与罗介夫接受教育的经历有关。1880年，罗介夫出生于湖南省浏阳县，幼读私塾，后官费派赴日东京都大学攻读政治经济学。明治维新后的日本，受李斯特政治经济学影响颇大。大藏省官员若山则一（Wakayama Norikazu）在1870年就出版了宣传李斯特政治经济学的《保护税说》，在书中提出日本必须实行贸易关税保护政策，他认为自由贸易在日本不仅难行，而且倘若行之，则其国必衰。保护主义论得到“维新政治家”大久保利通的支持，另一位政治家犬养毅也翻译和发表了多篇著论，宣扬保护论，“保护文明劣等国之产业，防御文明优等国之物产滥入。故保护税者，实为制造未兴、商业未振之国所必行之政也。”日本的崛起，是李斯特政治经济学和保护主义在东方国家的实践，让很多国人看到后进国家迎头赶上西方工业国家的希望。

罗介夫在日本读书期间，中国留学生翻译了大量有关李斯特的作品。1901年，留日学生在《译书汇编》上以《理财学》为名连载介绍李斯特学说，认为李斯特“力倡保护贸易之说者，以德国当时之情形，与我国相仿佛也”。梁启超在日本创办的《新民丛报》中，也有多期文章在介绍李斯特学说，比如重远的《外国贸易论》，称“李斯德氏国民经济之论……国民经济者，近世国家主义日益发达，知经济上之厉害，亦不可不以国民为标准。”留日期间的罗介夫，既恨着日本，让中国陷入“东亚病夫”的泥潭，正如他在书中所讲，“列强以为中国尚有难侮的实力，自清日战后，以无名弱小的日本，而牛大的中国，与之连战连败，竟至屈辱为城下之盟，于是惊愕世界的视听，目中国为东方老大病夫。”然而，他却又羡慕着日本，将李斯特、德国和日本视为中国财政改革的出路，渴望用财政上的先进改变中国的积贫积弱，“财政上的根本整理，庶有一线曙光，而国家前途，亦将未可限量。”

罗介夫投身于政界和教育界的时间远大于学术界，他对财政的发声，是以一位政治家的身份，其次才是一名学者。这与他早年接触的革命理念，以及认识的革命志士有很大关系。湖南籍留日学生在近代中国占据着重要的地位，黄兴、宋教仁、杨笃生、陈天华、章士钊等都是早期笃定的革命者。罗介夫在日本留学期间，也秘密加入了同盟会。回到湖南以后，与很多湘籍革命者一样，罗介夫投身于教育界，开办新式学堂，秘密传播革命思想。禹之谟、黎尚雯、宁调元、廖钧焘等早期湖南革命党人与罗介夫甚是要好，其中，同是留日学生的禹之谟对他的影响颇大。1906年，禹之谟领导湘乡学界发起反对盐捐浮收运动，也因此被湖南巡抚庞鸿书逮捕，罗介夫虽奔走相救，也挽回不了禹之谟被杀害的结局。此事对罗介夫的触动很大，罗介夫受禹之谟嘱托，继续办学，为掩人耳目，将禹之谟的惟一学堂改名为广益英算专科学校，暗中从事革命事业。

在此过程中，罗介夫与国民党人焦达峰、陈作新熟识，参与辛亥革命时期的长沙新军起义，从此步入政界。罗介夫颇得谭延闿的赏识，其所在的广益中学在长沙北门外熙宁街的永久校舍就是谭延闿主政湖南时所拨。后来，罗介夫追随谭延闿参加“二次革命”和护国运动，投奔孙中山的国民革命军，任职第三革命军政治部主任。北伐成功后，任职国民党湖南省党部指导委员会委员，与谭延闿的亲信彭国钧与张炯联系紧密，彭、张二人控制着湖南国民党党部，是牵制湖南军阀何键的重要一股势力，罗介夫也因此不可避免地参与到地方派系斗争中。实际上，这背后又有CC系的身影。也正是在陈果夫的暗中支持下，彭国钧和罗介夫先后成为监察院监察委员，成为国民党中央制约何键的一枚棋子。

不过，罗介夫虽深陷湖南的派系斗争当中，但其斗争不以个人升迁为目的，他的弹劾对象既有何键一派，也有与他毫无瓜葛的其他地方官员。比如1931年弹劾河南特税处长李慕青提倡贩运、吸食鸦片；1936年，罗介夫弹劾卫生署长刘瑞恒对部分收入隐匿不报、舞弊营私，结果直接导致刘瑞恒辞卸了卫生部署职务，赴港从事医药器材的筹备运济工作。当然，罗介夫的弹劾矛头主要还是何键，所指控事项以横征暴敛、搜刮民财、贪污受贿和盗卖砂矿等财政经济事务为主。尽管罗介夫的主要精力在政界，但他似乎又不太懂得官场的圆滑世故，知识分子的执拗在他身上体现的淋漓尽致。何键主政湖南时，花重金欲收买他，他不为所动；后来何键军权被剥，从湖南下野，调往内政部后，罗介夫仍联络“倒何派”方克刚、宾步程等人，成立湖南各界清算委员会，要置何键于死地。这样的执拗，也最终引来杀身之祸。1938年，何键秘派内政部警察总队中队长刘明善回湘侦查罗介夫的行动，刘明善指使一位欲攀附何键的基层官员孙毅（别号阳升）将罗介夫杀害。罗介夫被害后，国民政府以高规格的礼仪公葬，湖南地方也为之立起纪念碑，湖南省主席张治中亲自下令要严查凶手。不过，这场明眼人都清楚的刺杀，最后不了了之。何、刘、孙三人都未受到惩罚，罗介夫终究成了政治斗争的牺牲品。

二

罗介夫的眼中，中国千疮百孔，与当时的欧、美、日相比，财政上的问题从上到下百弊丛生。在书中，罗介夫从四个方面展开了论述，分别是“财政机关”、“收入与支出”、“各项具体租税”、“内外公债”，这也是全书的基本框架。

“财政机关”一编，讨论较多的是财权问题。他认为，我国历来的政治组织系采用地方分权主义，财政紊乱的根本原因就在于“所有上下财政机关，没有统属连锁的关系，复没有统一权力的运用，且没有责任明白的划分规定。”他对南京国民政府感到尤为失望，“号称革命政府，而关于重要问题的财政组织，仅为名目上的更改，而实际内容，毫未变动。”事实上，尽管南京国民政府名义上有了中央财政部，也不过只是管理中央政府所在地的财政而已。为解决问题，罗介夫分析了当时欧美各国的财权分配体制，比如英国，“英国财政总裁，通常以首相兼摄，地位极高，权力甚大，其财政最高监督的职权，实行自易，故英国财政基础，异常稳固”；又如法国，在世战之后（第一次世界大战），“各党派协力，主张根本的救济策，惟在财政独裁，扩大财政长官的权力，所有租税增加，税率变更，不交议会议决，仅依于财政长官自由决定施行，于是财政整理，才发生效力。”因此，罗介夫主张财权集中，“整理财政应首先注重财政监督机关的完备，宜提高财政部的行政权力，使能够负财政上的最高责任。”在集权的同时，他认为还应实行独立的财政监督制度，让行政监督、立法监督和司法监督三者并行不悖。其中，行政监督的机关为财政部，其职权在整理财政行政，及核实收支。执行立法监督的机关为议会，其职权在制定财政法规、议决预算。执行司法监督的机关为审计院，其职权是依据法令及预算来审定收支。罗介夫认为，唯有如此，“则财政整理，庶有一线曙光。”

“岁出入”一编，主要讨论中央与地方的收支平衡，以及财政划分问题。罗介夫认为，国民政府成立后，关、盐、统税的增收改善了过去中央政府羸弱的财政力量，但政府当局，仍抱武力统一主义，导致中央直属军队增加甚多，每月经常军费、政费和党费迅速膨胀，最后仍是入不敷出。各省财政，也是紊乱不堪，虽有划分国家与地方税收，但地方截留税款、私自设局征税的现象仍是“层见迭出，中央无法禁止。”之所以如此，罗介夫认为在于预算制度的缺失，“今我国政府的财政方针，惟在于寅支卯粮，借款度日，破坏预算制度，莫此为甚。”因此，在罗介夫看来，预算、决算和金库制度，是财政整理、改变收支不平衡状况的根本政策。

“各种租税”一编，罗介夫依次介绍了当时主要税收的状况及制度沿革，包括田赋、盐税、关税、厘金、烟酒税、印花税、所得税、交易所税、矿税、牙税、当税、茶税、牲畜税及屠宰税、房屋税及宅地税、锡箔税等等。在罗介夫看来，我国课税种类虽少，但科目繁多，如同一田赋，有所谓地丁，租课、漕粮、屯饷、耗羡、米折、串费、带征等，同一盐税，有所谓灶课、票课、加价、盐捐等，同一茶税，有所谓茶捐、茶厘、引价、纸价等，名目复杂，使一般纳税的人民，不容易查悉了解，而征收官吏，可上下其手、舞弊营私。另外，地方还设立种种陋规，如纸费、食费、车费、脚费等等，征收官吏可任意诛求。当征收的时候，多以铜元、银元、银两三种货币并用，这三种货币，没有一定的比价，其换算率，都是征收官吏居极有利益的地位。总之，当时税制乱杂纠纷，实有违反“便宜人民”的原则。因此，罗介夫认为，政府应直接管理各项税收，藉以联络人民与国家密切的关系，以使公民养成一般国民的国家观念，使纳税人民得以谅解，并以注意养成国民公德心，为将来实施所得税等直接税做预备条件。

“内外公债”一编，罗介夫主要分析了中国政府发行内债和外债的过程及其利弊。罗介夫认为，自民国以来，各军阀为争夺地盘，连年内战不息，十余年间发行内债达到二十余亿元之多。然而，这笔债款丝毫未投于生产事业，并专用以破坏社会经济，致使国家与地方的财源，都陷于缺乏不可救药的境界。外债虽有所谓政治借款与经济借款两种，而罗介夫认为国民政府的经济借款不过徒有其名义，其实大半流用于军政费，因此当时只交通部无力偿还的外债，就达到十余亿元，与美国、日本等当初外债的用途完全不同，而其结果当然是完全相反。在罗介夫看来，中国的内外债募集，不是吸收社会游金，纯粹是蚕食事业的资本，变一国的生产资金为不生产的浪费，使得一般金融日益枯竭，企业资本日益减少，工商业日益衰败，而人民因而贫乏，无以生活者日益加多。因此，罗介夫主张不发行或者少发行一切不生产的公债，“除非常事变的天灾地变或对外战争外，应绝对抱定非募债主义，债额无论多寡，期限无论长短，总以不再发行为原则。”

三

罗介夫不认可经济自由主义，他讲到“近代个人自由主义，达于极点，其消费的方向、手段与内容等，都没有何等规律。一般民众的智识低下，容易为恶劣社会所引诱，于不知不觉之间，耽溺于奢华，以至酿成全体社会的浪费。”尤其是对于后进国家，只有国家有效地干预，才能“变社会上浪费的资金，而投于有效生产的事业，这是为国家直接的生产经费。”罗介夫尤为主张财政集权，只有将全国财政权整个收回，统筹兼顾，才能够发生效力。为此，他希望能尽力地削弱地方政府在政治上的权力，扩大财政部在政治上的权力，只有这样才能够完全收回中央政府的财政管理权及监督权。他强调财政监督的重要性，“仅树立政府的治权，而无人民的政权，来负监督的责任，而政府必至于渐趋腐化，财政尤然。”罗介夫极力反对将大量的财政用于军事，他在书中所提出的“大紧缩政策”，事实上就是削减军政费，“中央与地方政权，概为军阀所把持，不顾一切财源，妄行扩张军队，致使军费一部分，有超过全体收入至1倍以上者……我国不谈整理财政，使岁计得以均衡则已，否则非先从事于大紧缩政策，削减军政费，实无第二办法。”他呼吁国民政府裁兵，统一军令军政，整理军队。

罗介夫主张政府应保护国内幼稚工业，以振兴社会经济、开辟财源。他痛惜国中所有幼稚工业无法用海关政策保护，徒受先进国的货物打击，无以自存。为此，他主张国家实行保护贸易的政策，切实提倡国货，呼吁各地立即废除苛捐杂税，实行保护贸易制度，订立奖励出产品及推销办法，保护国内幼稚工业的发展。他在文末讲到，“中国为资本落后之国家，自以发展生产、开浚富源为亟。”在他的书中，依稀能看到李斯特政治经济学的影响，尽管书中有些观点和立场，在今日看来未免有些极端，但罗介夫的观点，代表了那个时代一部分知识分子的救国理念，我们既可将其作为一种学术观点，也能将其视为史料供今日研究所用。

事实上，罗介夫将自己的学术理念，丝毫不差地投身于政界，在任职监察院监察委员之际，不留任何情面地控诉湖南军阀何键的种种横征暴敛和不法行为，也不可避免地深陷湖南地方派系斗争，最终因此而丧命。罗介夫取本书名为“中国财政问题”，其中所讲的问题，很多时至今日也没有妥善处理，比如他讲到“我国国地收支，仅将省地方划分，而县与乡镇市，都未划分清楚。”县级财政长期处于困境的状况，今日同样棘手。总之，任何一个时代，都需要罗介夫这样知行合一的政治家和知识分子。

罗介夫这本书出版于1933年，在书中，议题是当时中国所面临的财政问题，很明确且很具体。每一个问题，罗介夫都旁征博引，以欧、美、日为参照，提出自己的理论和改革方案，这样的成书模式，并不多见。不过，当我们了解完罗介夫的一生，看到一位不成熟的政治家和一个坚定的知识分子结为一体时，也就能感受到此书背后的拳拳之心。

（本文摘自《中国财政问题》，罗介夫著，于广整理，上海远东出版社2024年3月出版）