罗斯福的《纸牌屋》：“恐惧”下的“新政”与美国

《恐惧本身——罗斯福新政与当今世界格局的起源》，[美]艾拉·卡茨尼尔森著，彭海涛译，汉唐阳光·书海出版社2018年9月出版，158.00元

1789年4月30日，华盛顿就任美国总统，宣布“全新的自由政府”将“幸运地诞生在北美大陆”。一语成谶，数日之后，法国凡尔赛宫举行了三级会议；不到三个月，攻陷巴士底狱的民众开启了席卷整个欧洲的大革命。之后的百年时间，美国仿佛遗世独立的乐土，在孤立主义、门罗主义的旗号下坐看其他大陆在暴力、动乱、战争中恐惧挣扎。

然而，在二十世纪三十年代，恐惧的狂潮伴随着全球大萧条、法西斯运动叩开了美国的大门。在传统的美国史叙事中，罗斯福作为应运而生的英雄，伴执掌“新政”的“蓝鹰”大旗，拯救了危在旦夕的美利坚，并由此扭转了人类社会的历史走向。但是，在艾拉·卡茨尼尔森（Ira Katznelson，以下简称“作者”）笔下的《恐惧本身——罗斯福新政与当今世界格局的起源》（Fear Itself: The New Deal and the Origins of Our Time，以下简称“本书”）一书中，被叙述了千百遍的“新政”神话褪去了后世赋予的圣光，显示出了其中的黯淡与不确定性。

在“恐惧”话语下，作者将“新政”的历程延展为1932年罗斯福就任到1952年艾森豪威尔上台的二十年大历史，对其予以反思和重构。本作亮点在于，“新政”被提升到了全球舞台加以审视，不再是传统话语中罗斯福大手一挥下的卓识引领所致，党派、国会乃至社会民众在“新政”中的互动与推手作用得到了尊重和诠释。而更弥足珍贵的是，“新政”中“必要之恶”以及“肮脏黑手”（第8页）——即因正确原因而采取的错误行为——也得以暴露剖析，在肯定“新政”塑造了今日美国的同时，也讲述了“恐惧”因素在“新政”中的滋长。

1936年接受民主党总统连任提名时，罗斯福信心满满地发出了振聋发聩的名言：“在那些难忘的岁月里，我们最大的恐惧就是恐惧本身。所以，我们要坚决地战胜恐惧。今天，朋友们，我们已经战胜了我们最大的敌人——我们彻底征服了恐惧。”（44页）然而，接踵而来的惨烈二战、将全人类置于达摩克利斯之剑下颤栗度日的冷战，乃至美国国内在“新政”时代愈演愈烈的种族压迫，都昭示着总统先生堂皇的“纸牌屋”式宣言未免言过其实。“新政”消灭了一部分恐惧，但也带来了更大的恐惧；且为了应对外来的恐惧，任由其他恐惧因素的发展。如评论家尼古拉斯•李恩曼所言：“人们不仅容易忘记新政时期美国国内以及国际形势是多么危险，也容易遗忘这一时期各种政策的后果如何使我们陷入了更糟糕的境地。”（《纽约书评》）“新政”打造的美国国家机器，主宰了战后的世界，但也变相地把恐惧因素输出到整个人类社会。

制度恐惧：以毒攻毒的“新政”权力体系

二十世纪三十年代，大萧条打击下的美国如同世界其他地方一样，充斥着对前景的绝望气息，工厂企业“像死火山一般沉寂，阴森可怕”，颠沛流离者“蜷缩在用油纸扎起的棚屋或铺上锡纸的洞穴里”，整个国家正处于“极度绝望的情绪之中”（47页）。而与此同时，德意法西斯在欧洲异军突起，墨索里尼夸口称：“法西斯主义意味着果敢行动……自由民主国家注定要灭亡。”（第3页）这与传统自由民主体制下拖延颓唐的协商审议制度形成了鲜明对照，民众普遍感到政府“缺乏指导行动的能力”（40页），连罗斯福自己也深表忧虑。在1938年竞选广播中，他指出：“人们不可避免地要在两种制度之间进行选择和比较……如果具有强大生命力的美国民主不再继续前进，不再夜以继日地追求和平事业，改善广大民众的福祉，法西斯主义和欧洲其他极权就会迅猛地在我们土地上成长起来。”（55页）

罗斯福

今天我们被告知，美国靠“新政”击败了法西斯独裁，罗斯福就职后，未来的印度开国总理尼赫鲁从新德里的英国监狱中向他致敬，著名经济学家凯恩斯称赞他是“最值得托付和信赖的”，小说家斯蒂芬·茨威格说：“尽管欧洲最终可耻地背叛了自己的神圣使命……我们寄希望于美利坚合众国这样的年轻国家来拯救整个世界。”（第4页）对此，卡茨尼尔森追问道，驱除法西斯制度恐惧的代价，又是什么呢？

保持自由民主体制、捍卫自由民主价值所付出的巨大代价和成本，便是“新政”下众望所归的“合法独裁”——将希特勒推向权力舞台的各种力量，与将罗斯福推向总统位置的各种力量几乎完全一样。就连罗斯福的好友李普曼也建议说：“摆在你面前的形势太严峻了，亲爱的富兰克林，除了独裁，你或许别无选择了。”（154页）在“新政”开启之际，罗斯福自己也暗示：“我将不可避免地为了全国人民的利益，行使自己应尽的职责……如果国会不采取行动或行动不当，我将行使自己的总统职责，并立即采取行动。”（457页）

在“新政”实施后的战前岁月里，美国与法西斯主义关系远没有今人想象中那样势不两立。1933年意大利法西斯领导者、墨索里尼的红人巴尔博空军元帅驾机访美时，受到了美国各地民众的热烈欢迎，罗斯福盛邀他共进午餐。罗斯福政府甚至派公共管理方面的高材生赴罗马学习墨索里尼政府的管理模式，并试图以此组建总统行政管理委员会，重组联邦政府，终因国会否决而作罢（65页）。“新政”通过《全国工业复兴法案》和飘扬着蓝色鹰旗的国家复兴管理局，开创了通过法律程序授予国家行政机关临时权力，以应对和处置紧急状态的模式，极大扩展了联邦当局行政机构的权力。在紧急状态下，总统获得了超乎寻常的支配权和决策权，这使得罗斯福享有了巨大的权威，并在案例法传统的美国为后世政治家所借鉴。共和党议员批评说，“与《全国工业复兴法案》授予总统的权力相比，最大的独裁者墨索里尼有点像古埃及的木乃伊了”，甚至声称华盛顿当局正一板一眼地以权力管理经济，“效仿莫斯科”搞“五年计划”（317页）。

当然，“新政”初期高度简化的立法程序，在1935年最高法院叫停《复兴法案》时便恢复原状，但实际权力从国会转移到总统及行政部门，公共管理机关扩大的局面由此成了美国的永久特征——从罗斯福就职到二战爆发的六年里，联邦政府员额从五十七万两千人扩编到九十二万人，开支由四十六亿美元增长到八十八亿美元，整个政府膨胀了一倍；更不要提以后历任美国总统在位时呼风唤雨、不可一世的权势。而即便是转移了权力的国会本身，又通过确保立法权及对扩大的行政系统的控制权得到了补足。

总而言之，为了捍卫“自由制度”，联邦政府通过权力转移和扩大，成功占领了美国国父们为民众保留的“自由”。美国在对法西斯的恐惧中生存了下来，但也使这块“自由大陆”的民众面对一个前所未有的强势政府，一个权力空前提升的总统位置。对外部制度的急切恐惧，演变为了对内部制度的长期恐慌。今天美国境内围绕民权、州权与联邦政策的种种矛盾争议，正是“新政”下制度恐惧的遗产。在长袖善舞的治者手中，如此“利器”有时仍难掩锋芒——古巴危机中的肯尼迪，越战时的卡特，抛出“星球大战”计划的里根，无不用一己意志敲击着全世界的神经；“新政”所打造的联邦政府、总统的强势权柄，在特朗普这样特立独行的统治者手下会引发社会怎样的激烈反应，也就可想而知了。

战争恐惧：总体战与原子毁灭下的“新政”暴力机器

没有什么比血流成河的战场更能激发人类内心的恐惧。有趣的是，人们经常不时天真地想象，觉得对战争的恐惧自会保障和平——不单是在“核恐怖平衡”的今天，也在过去：1910年的《剑桥现代史》信心满满地宣称：“大量军事装备的存在是和平的有力保障，这让每一个家庭随时想到战争的可怕后果；一想到庞大的武装力量之间发生军事冲突的严重性，政治家及全国民众就会对战争感到畏惧颤栗。” （133页）诚然，“畏惧”确实存在，后来的历史进程却大相径庭。

美国得天独厚的地缘位置，使其难以被迫卷入任何外部战火中去。和平之地的宿命，使得美国早期的军事发展模式与众不同：与争相维持庞大常备军的欧洲列强相相比，内战、一战结束时美国都有着世界上最大规模的陆军，但每次战后都要进行大规模的裁军，并且力主限制军备发展。“新政”初期，尽管美国拥有无与伦比的军事潜力，但其陆军仅二十三万人，在美国推动的《华盛顿海军条约》下，美国海军实际规模不及意大利一半，而军费开支仅是同时代苏联的四分之一（137页）。1938年，美国的轰炸机数量不及日本一半，是各大国中空中力量最弱的国家。1940年德国入侵法国时，美国现役兵力仅与被迅速征服的比利时相当（381页）。为了实现一战就已初露端倪的总体战规划，各交战国争相把经济支配权赋予政府，只有美国例外。

然而，二战前所未有的阴霾之下，对战争的恐惧改变了美国，罗斯福认为：“这不奇怪，许多民众感到极度恐惧。他们担心世界上的一些国家重演二十年前的愚蠢行为，将人类文明拖入战争泥潭，使全球复兴的希望化为泡影”（428页）。于是，针对这一恐惧，他主持下的“新政”迅速将美国的军事技能、科学研究和企业管理有机结合，熟练掌握了实施“无限战争”（473页）的艺术，使得美国转瞬之间从一个孤立主义的和平国度变成了民主国家的“兵工厂”。如今大名鼎鼎的五角大楼当年仅用十六个月就完成竣工，开始进行全国战争动员的协调指挥（504页）。美国军费开支占GDP比例从1939年的百分之一点四增加到百分之四十三，军工业生产了三十三万架飞机、一千零六十艘舰船、一百五十万挺机枪、五十一万六千门火炮、两百四十万辆军用卡车，并且研发成功了核武器（466页）。军工发展反过来推动了“新政”，美国经济得到提升，失业问题几乎消失。二战的恐惧似乎被“新政”驱散，美国不但从中获益，更凭借世界上最强大的武力站到了领导全球的地位。

然而，恐惧并未消失，反而空前扩大。

美国不但有史以来第一次未能实现战后的大裁军——“新政”后美国在西方阵营里的“中流砥柱”地位，要求其不得不继续维持庞大军力与苏联对峙。而核武器的研发与使用更是使得战争恐惧更新换代，核战争的威胁迫在眉睫。早在1948年，丘吉尔就已催促继承了罗斯福核遗产的杜鲁门政府对苏联采取核打击，而次年苏联原子弹的试爆更是把“使用核武器”的恐惧推向了“互相毁灭”的高度。秉持着“新政”战时军工体系的美国军队不得不盲目积累核弹威力与数量，靠高高展现李梅将军口中那些“一柱擎天的家伙”（cocked weapon，615页）与苏联进行毫无意义的毁灭性军备竞赛。

核威胁带来的国家安全问题也反过来促使“新政”改革后的美国国家体制发生变化：1949年，国会加强了中央情报局权力，全面组建了国防部，几乎无限的权力与保密权限被授予国家安全部门。而这一切在二战末期已然开始：作为参议员的杜鲁门在调查“曼哈顿计划”时受阻，是美国宪政历史上一去不复返的关键转折点，与作为总统的杜鲁门决定将“小男孩”投向广岛完全是两码事。经受过战争的恐惧、“新政”的洗礼，美国从一个时而宣扬门户开放、时而高呼孤立主义的非武装和平国度，逐渐变成了一个依赖于庞大暴力机器来暗地决定自己走向的军工国家，被卡茨尼尔森称为“罗斯福的军事独裁主义”。

而恐惧则被无限放大，并扩展出去：如果说一、二战还因多少有些民族主义、爱国主义、交战规则的因素存在，使得部分国家、人群产生了战后愿景、利益诉求或幸免于难的希冀，针对核战争毁灭性后果的恐惧则是全人类空前一致的，不为阶层所区分。如政治学家克林顿·罗西特所说：“在原子时代，人们面临严重恐惧，而这种恐惧正变得越来越难以掩饰，它已经触及到对其一无所知的人们。”（635页）而这一点对“新政”后的美国尤其讽刺：“新政”下研制的用于保护民主制度的“致命武器”，势必会以“核按钮”的形式将国家乃至全人类的生死存亡交给一念之间绝对独裁的决定。

恐惧与自由

制度与军事层面的危机引发了“新政”下美国的变革，但如果说这二十年时间里有什么始终未变，那可能会让人跌破眼镜：种族歧视。1854年，亚伯拉罕·林肯在皮奥瑞亚市的演说中强烈抨击奴隶制，但同时也吐露：“我们下一步要做什么？解放黑人，使之享有与我们同等的政治和社会权利？从个人感情上来说，我不能接受这一观点。”（185页）塔夫脱总统告诫人们谨慎对待黑人参政问题，因为“这种任命可能引发的种族主义情绪反弹和上升”的压力要远超“对于种族平等的鼓励和倡导产生的积极作用”，开启了联邦政府对南方种族主义的不作为时代（180页）。在国际上以和平使者享誉全球的威尔逊总统，在白宫里大搞种族隔离，对三K党表示赞扬，并成功抵制了《凡尔赛条约》中谴责种族不平等的条款（192页）。

跟这些前任一样，对罗斯福而言，“新政”在这方面的选择不多：来自十七个南方种族隔离州的国会代表在参众两院举足轻重，是政坛上重要的否决者；而即便到1938年，非裔美国人获选举权的比例也不到百分之四。“新政”的存在为美国自由民主政治留出了存续空间，但其本身却困在这一“南方牢笼”（16页）之中。罗斯福的“新政”不得不取悦南方政客以获国会通过，也就不得不将种族问题视为一块“秘密的隔离地带”（17页）视而不见。在罗斯福和杜鲁门执政时期，南方代表所占据的民主党众议院席位从来没有低于过百分之五十，参议院中的政党轮换也极为缓慢——直到杜鲁门政府末期，参议院民主党席位仍有百分之六十三为南方代表占据。罗斯福和杜鲁门总统所提出的任何国内、国际政策方案都必须通过他们主导的表决才能实施，这本身便在国会表决中注定了“新政”会对种族问题“在关键时刻故意色盲”（24页）。

那么，为何政治经济长期落后的南方反而会在“新政”时期把持美国政坛？针对两次世界大战期间欧洲法西斯主义社会根源的学术研究表明，决定地域政治前途命运的往往并不是富国强邦，反而更受欧洲大陆最贫穷落后地区的选民和领导人的抉择影响——他们经受最严重的经济困难、族群冲突，对主流社会抱有疏离感，更容易被煽动起来（这与当今欧洲的难民问题何其类似！）。而在大萧条下的美国，南方政治力量正是政治“纸牌屋”中的这样一张“百搭牌”。改变地域命运的使命驱使南方积极投入政治，并且在“新政”这样的改革中更加容易对总统的威权决策加以配合，从而推动其吁求的局势变化。

南方议员对经济改革和维护美国利益的战争的坚定支持，也迫使罗斯福及其继任者不得不在种族问题上更进一步表态：1942年，在黑人踊跃参与二战的背景下，埃德加·胡佛领导的联邦调查局却发动了美国重大国内安全调查项目“卡格尔调查”，以监视“受国外组织煽动的美国黑人动乱分子”，因为“黑人尤其容易对政府不忠”（461页）。而在二战后，南方民主党议员凭借对政府“新政”与战争的支持，得以在政府权力扩大的情况下继续积极参与决策，从而主导战后的发展，继续推行种族隔离与压迫政策，直至美国社会因民权问题爆发危机。作为权宜之计，“新政”牺牲了黑人二十年的自由，以维护美国的“自由大业”。

胡佛

在“新政”下为“自由大业”付出代价的，并非仅有非裔美国人。随着美国向战争和意识形态对峙的迈进，“公民自由”似乎成了必然的代价。1940年，罗斯福不顾胡佛的直接上司，后来的纽伦堡国际军事法庭美国审判官罗伯特•杰克逊的强烈反对，授权FBI对美国公民实施窃听，为美国情报机构之后数十年的“窃听风云”开启了先例。联邦调查局、中央情报局等特务组织在“新政”之下如鱼得水，亲日、亲德、亲苏各种罪名层出不穷，到尼克松水门事发，连反对党都成了特务窃听的对象。1954年，被认为亲苏但查无实据的原子弹之父奥本海默被逐出美国原子能研究计划，而实实在在为纳粹研制了V1、V2飞弹的布劳恩一跃成为美国火箭研究最受拥戴的杰出领导者，“自由”与“正义”似乎已到了分道扬镳之处。恐惧通过监听法案、特务政治与反共运动，逡巡在政府与公众之中——政府提心吊胆地防备着臆想中的“第五纵队”，招致了麦卡锡主义下冤假错案的横行；而民众在经历了长久的压制后，在民权与反战运动中迸发出了力量。

结语

“新政”的实施使美国排除了走上另一条历史道路的可能，美国式的民主制度赖此存续；“新政”下的美国恢复了往日的繁荣，继续保持着凝聚力，坚守宪法规定的准则。但是，“新政”拯救了国家制度，却并未维护其立国理念：大政府取代了小联邦，空前的暴力机器取代了“守望相助”的国防思想，种种颠覆建国理念的变化不一而足。

卡茨尼尔森告诉我们：罗斯福新政这轮明月，自初生之时便有暗面，其原罪便是对南方种族主义的容忍和退让，并通过二战与冷战演化为新的制度压迫。“新政”的清冷月光照亮了前路，却远谈不上光明——它所造就的美国社会既未引导种族制度走向变革，也没有推动战后国际格局恢复和平；它捍卫了美国的民主制度，也严重践踏了公民权利。旧的恐惧被驱散，新的恐惧滋生出来，且更容易被感知。从这个意义上讲，罗斯福波澜壮阔的“新政”犹如二十年堆砌的“纸牌屋”，更多是政治上的因势利导见招拆招，并未从根本上消除人们的恐惧心理，反而在不断将其加剧，乃至更新换代。

到1953年艾森豪威尔就任为止，美国人的内心始终无法摆脱恐惧袭扰下的脆弱感。“新政”的各项举措实际上是美国社会在痛苦抉择中无奈进行的，充满了为解决危机而制造危机的隐患，始终伴随着世界动荡不安的威胁。大萧条之前在白宫翘着二郎腿抽雪茄的柯立芝，与“新政”时代告终之际面对着浩荡大军和林立核弹宣誓就职的艾森豪威尔所领导的，已不是同一个美国。